Focus - Tribune
Mercredi 30 Septembre 2009
François Fillon et les Girondins
Déclaration du Premier ministre, François Fillon, lors d'un déplacement dans le département de Haute-Loire, vendredi 18 septembre 2009 :
"Dans le même temps où nous supprimons des emplois publics dans la fonction publique d'État, les collectivités recrutent 36.000 fonctionnaires supplémentaires tous les ans. Comment imaginer que ce système puisse continuer ? Moi, je vous le dis, il ne continuera pas. (…) Plus on va attendre, plus cela va être brutal le jour où il faudra faire les révisions politiques nécessaires."
Une déclaration lapidaire qui a manifestement valeur de menace ! Pour apprécier la portée de cette menace, on commencera par rappeler deux facteurs qui font de la relation qui lie l'État aux collectivités territoriales une relation asymétrique : l'effectivité d'une autorité concentrée (l'État) vs la dissémination d'une autorité "plurielle" (les collectivités) ; d'une part, une arme financière à disposition du pouvoir central : d'autre part, le "Pacte de stabilité et de croissance (PSC)" adopté par les pays de la zone euro lors du Conseil européen d'Amsterdam en juin 1997.
Le premier facteur apparaît comme une constante de l'histoire française. L'État-nation s'est construit et se construit à partir d'une tradition jacobine, n'en déplaise aux Girondins (et aux nombreux villages gaulois qui, de gré ou de force, ont toujours fini par s'aligner sur le pouvoir central).
Le deuxième facteur, le PSC, a été instrumentalisé par l'État pour associer les collectivités territoriales à la maîtrise globale des finances publiques : il prendra la forme de "l'encadrement des concours financiers de l'État aux collectivités". Depuis 1996, le pouvoir central n'a eu de cesse de faire rentrer les principaux concours alloués aux collectivités (dotations de fonctionnement, dotations d'équipement, dotations de compensation) dans une "enveloppe normée" dont la progression a été soumise à des règles d'indexation de plus en plus stricted, des règles adoptées lors des votes des lois de finance. La "norme" de progression a ainsi été de 2% en 2009 et serait de 0,6% en 2010, soit une valeur égale à la moitié du taux d'inflation anticipée (la raison du plus fort…).
La partie est-elle jouée ?
Au moment où se profilent deux débats parlementaires traitant de deux grandes réformes – la réforme de la fiscalité locale (suppression de taxe professionnelle oblige) et la réforme des collectivités territoriales – l'assertion du Premier ministre prend tout son sens : il dispose des outils voulus pour forcer les collectivités à la discipline budgétaire et le fait savoir. Et pourtant ! Et pourtant, les collectivités ne manquent pas d'arguments à faire valoir.
Un argument financier pour commencer. Si les dépenses des collectivités locales ont représenté 21,4% du total des dépenses des administrations publiques en 2007, leurs investissements se sont élevés, la même année, à 73,1% du total des investissements publics (contre 16,7% pour les administrations publiques centrales et 10,2% pour les administrations de sécurité sociale). Les collectivités territoriales ? Acteur mineur pour les dépenses publiques, acteur majeur pour les investissements.
Par ailleurs, si la dette des administrations publiques locales, au sens de Maastricht, représente 6,9% du Produit intérieur brut (PIB) en 1980 et 7,2 % en 2007 – soit une quasi-stabilité –, celle des administrations publiques centrales passe de 12,7% du PIB en 1980 à 54,2% en 2007. Une série de données qui plaide en faveur des collectivités territoriales : l'histoire est pour une fois en faveur des Girondins.
Un argument constitutionnel pour poursuivre. La loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République du 28 mars 2003 a élevé au rang constitutionnel un certain nombre de dispositions dont :
.le principe de libre administration des collectivités territoriales : "Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences" ;
.le principe de libre disposition des ressources : "Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi" ;
.le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales : d'une part, "[les collectivités territoriales] peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine" ; d'autre part, "Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre".
Libre administration, libre disposition des ressources, autonomie financière pour les collectivités territoriales. Elles ont toutes les raisons de faire valoir qu'elles disposent d'une autorité constitutionnellement exclusive en ce qui concerne la conduite de leur politique.
Un argument conjoncturel pour finir. L'acte II de la décentralisation est relativement récent. La loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 organise un important transfert de compétences (et de ressources) au bénéfice des collectivités. Un transfert qui n'est pas sans conséquences sur la politique développée par les collectivités (plus particulièrement des départements et régions). Un transfert dont la réussite exige que les deux parties travaillent en bonne intelligence. Un transfert qui s'inscrit dans une redéfinition de plus en plus nette des rôles respectifs des collectivités et de l'État : l'opérationnel pour les premières, l'impulsion et le contrôle pour le second. Un État tuteur ! Un État qui met à profit et conforte l'asymétrie de pouvoirs. La nature de cette relation et son évolution mériteraient certainement d'être explorées si l'on veut éviter que les malentendus ne fassent boule de neige.
La partie ne fait que commencer
On l'a dit plus haut, deux grands débats sur la fiscalité et les collectivités locales se profilent. Le Premier ministre a choisi de porter les armes sur un terrain particulier : celui des finances publiques. Il est vrai que les administrations publiques centrales (et les administrations de sécurité sociale) affichent une fragilité financière plus que préoccupante. Faut-il en déduire que la guérison passe par les collectivités territoriales ? Jacobins et Girondins entrent-ils en ébullition pour ne pas dire révolution ? L'avenir nous le dira, rapidement.