Focus

Mardi 16 Mars 2010

Quand intercommunalités se forment et se réforment

Le 1^er janvier 2010, neuf villes de l’Est parisien (Bagnolet, Bobigny, Bondy, Les Lilas, Le Pré Saint-Gervais, Montreuil, Noisy-le-Sec, Pantin et Romainville) s’unissaient pour donner naissance à une nouvelle communauté d’agglomération : Est Ensemble, la plus peuplée d’Ile-de-France avec près de 400 000 habitants. Le nombre de communautés d’agglomérations recensées au 1^er janvier 2010 est de 181, selon les tout derniers chiffres publiés par le ministère de l’Intérieur dans le Bulletin d’informations statistique n° 71 qui fait le bilan de l’intercommunalité à cette date. Au total, ce sont 2.611 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui couvrent notre territoire. Outre les 181 communautés d’agglomérations, on dénombre : 16 communautés urbaines, 5 syndicats d’agglomération nouvelle et 2.409 communautés de communes. Désormais, 34.774 communes (soit + 608 par rapport à 2009) et près de 58 millions d’habitants sont regroupés. Ce qui représente 94,8 % des communes et 89,1 % de la population française.

Sous le signe de l’intercommunalité

Notre territoire est donc désormais placé sous le signe de l’intercommunalité. La carte intercommunale devra d’ailleurs être achevée en 2 014. C’est ce que prévoit le projet de loi de réforme des collectivités territoriales adopté en première lecture au Sénat en février dernier. Ce même projet de loi instaure trois nouvelles entités intercommunales : la métropole, le pôle métropolitain et la commune nouvelle.

"Faire ensemble, mieux et à moindre coût pour le contribuable, ce que chaque commune ne peut faire ou ferait moins bien et à un coût plus élevé", voilà qui peut définir l’esprit de l’intercommunalité. Dans la pratique, elle permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public (EP), "soit pour assurer certaines prestations (transports urbains, assainissement, ramassage des ordures…), soit pour élaborer de véritables projets de développement ou d’urbanisme".

Les syndicats intercommunaux

La première expression de la coopération intercommunale remonte à la loi du 22 mars 1890, qui crée le syndicat intercommunal, permettant aux communes de s’associer afin de développer certains projets en commun. Les syndicats de communes, ou syndicats intercommunaux, sont donc les premières formes institutionnelles de l’intercommunalité. Ils peuvent être : "à vocation multiple" (SIVOM), c’est-à-dire gérer plusieurs activités ; "à vocation unique" (SIVU), n’exerçant qu’une seule compétence, fixée par ses statuts ; "mixtes", sous forme d’établissements publics de coopération locale pouvant associer des collectivités de natures différentes, par exemple des communes et un département. En février 2009, sur un total de 15 688 syndicats, on dénombrait 1 445 SIVOM (9,2 % des syndicats), 11 179 SIVU (71,3 %) et 3064 syndicats mixtes (19,5 %).

Les établissements de coopération intercommunale (EPCI)

Autres formes d’intercommunalités : les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre. On en dénombre quatre formes : la communauté urbaine, la communauté de communes, la communauté d’agglomération et le syndicat d’agglomération nouvelle.

Créées par la loi du 31 décembre 1966, les communautés urbaines regroupent "plusieurs communes formant un ensemble de plus de 500 000 habitants sur un espace d’un seul tenant et sans enclave". Elles sont dotées de compétences obligatoires, qu’elles exercent à la place des communes : développement et aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire ; aménagement de l’espace communautaire ; équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire ; politique de la ville dans la communauté ; gestion des services d’intérêt collectif ; protection et mise en valeur de l’environnement et politique du cadre de vie. Côté finances, elles disposent du produit de la taxe professionnelle unique et peuvent décider de percevoir une taxe additionnelle à la taxe d’habitation et aux taxes foncières.

La loi du 6 février 1992 a institué les communautés de communes, lesquelles exercent des compétences obligatoires – aménagement de l’espace et actions de développement économique – ainsi que des compétences optionnelles, "choisies parmi au moins un des domaines suivants" : protection et mise en valeur de l’environnement ; politique du logement et du cadre de vie ; création, aménagement et entretien de la voierie ; construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements d’enseignement préélémentaire et élémentaire ; action sociale d’intérêt communautaire ; tout ou partie de l’assainissement. Ses ressources : taxes foncières, taxe d’habitation et taxe professionnelle, taxes diverses selon les compétences transférées, revenus des biens meubles et immeubles, subventions de l’État, de la région, des départements et des communes.

En 1999, les communautés d’agglomération apparaissaient (loi du 12 juillet), en remplacement des communautés de ville. Le principe : associer plusieurs communes urbaines regroupant plus de 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes de plus de 15 000 habitants. Leurs compétences obligatoires : développement économique ; aménagement de l’espace communautaire ; équilibre social de l’habitat ; politique de la ville dans la communauté. S’y ajoutent au moins trois compétences, au choix, parmi les six groupes suivants : création ou aménagement et entretien de voierie d’intérêt communautaire ; assainissement ; eau ; protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie ; construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire ; action sociale d’intérêt communautaire. Parmi ses moyens financiers : taxe professionnelle unique, fiscalité additionnelle à la taxe d’habitation et aux taxes foncières, taxes d’enlèvement des ordures ménagères (…), subventions de l’État et des collectivités territoriales, produits des dons, legs, taxes et contributions diverses en lien avec les services assurés. Quant aux syndicats d’agglomération nouvelle, créés en 1983 pour répondre aux besoins des villes nouvelles apparues dans les années 1970, ils se transforment les uns après les autres en communautés d’agglomération.

Les collectivités de la réforme

Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoit la création de trois nouvelles formes de coopération : métropole, pôles métropolitains et communes nouvelles.

L’article 5 du projet de loi crée la métropole, "EPCI regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave qui forme, à la date de sa création, un ensemble de plus de 450 000 habitants". Ses compétences, exercées « de plein droit, en lieu et place des communes », couvrent les domaines suivants : le développement et l’aménagement économique, social et culturel ; l’aménagement de l’espace métropolitain ; la politique local de l’habitat ; la politique de la ville ; la gestion des services d’intérêt collectif ; l’environnement et le cadre de vie. Elle peut en outre exercer un certain nombre de compétences, par convention avec le département (construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges…) ou la région (entretien et fonctionnement des lycées, aménagement…).

L’article 7 institue le pôle métropolitain, qui "regroupe des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants. L’un d’entre eux compte plus de 150 000 habitants". Son mode de fonctionnement est "similaire à celui des syndicats mixtes". Ses objectifs : des "actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, écologique et éducatif, de promotion de l’innovation, d’aménagement de l’espace et de développement des infrastructures et des services de transport, afin d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire".

L’article 8 crée la commune nouvelle, structure "soumise aux règles applicables aux communes", disposant de la clause générale de compétence. Il s’agit en fait d’un nouveau dispositif de fusion de communes, simplifié, plus incitatif que celui issu de la loi dite "Marcellin" de 1971. Il sera possible de conserver les anciennes communes sous forme de "communes déléguées".

"Évaporation de la commune ou communauté coopérative" ?

Selon certains, le paysage administratif risque de pâtir d’une inflation de niveaux d’intercommunalité, qui n’est pas fait pour simplifier les choses. Pour d’autres, le projet est beaucoup trop timoré dans sa définition de la métropole. D’aucuns s’inquiètent de l’avenir de la commune. C’est ainsi que le sénateur Jean-Yves Krattinger, vice-président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation s’interrogeait mardi 4 mars devant les caméras de Connexité : "Assistera-t-on à une évaporation progressive de la commune ou à la mise en place d’une communauté coopérative de communes ?" Quoi qu’il en soit, "Le calendrier de mise en œuvre de la réforme territoriale risque de changer lors du passage du projet de loi devant l’Assemblée nationale", selon le sénateur Jean-Patrick Courtois, rapporteur du projet de loi, le même jour et face aux mêmes caméras lors de la table ronde sur la réforme territoriale organisée par l'Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF) et le Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT).

Guy Malherbe