Focus
Mardi 13 Avril 2010
L'Etat encourage la mutualisation des services dans les collectivités
Si mutualisation des services rime souvent avec économies d'échelle, elle met également en place de nouveaux modes de gestion des compétences entre collectivités.
Encourager la mutualisation des services entre communes et intercommunalités : tel est l'un des objectifs de la réforme territoriale, "afin de favoriser l'efficacité et la rationalisation de l'action publique locale". Mutualiser, c'est-à-dire mettre en commun les services et les moyens humains d'une ou plusieurs collectivités territoriales avec leur EPCI (établissement public de coopération intercommunale).
La mutualisation s'effectue sur la base du volontariat : la commune fait le choix de signer une convention de mise à disposition de certains de ses services à l'EPCI dont elle est membre. Cette convention définit quels sont les agents habilités à travailler pour cet EPCI, pour quels types de missions et pour combien de temps. Elle prévoit également les modalités financière de cette mise à disposition en définissant les charges assumées par l'EPCI.
Mais le projet de réforme territoriale ne s'arrête pas à la mise en commun des services. Il introduit également la possibilité de mutualiser les moyens. Selon le texte, tel qu'il a été voté par les sénateurs au début du mois de février, une communauté de communes pourrait ainsi acquérir du matériel destiné à servir aux besoins de ses communes membres, "quand bien même [elle ne serait dotée] d'aucune compétence pour laquelle le matériel est nécessaire", indique le projet de loi.
Quatre DGA mutualisés sur six à Blois
Certaines collectivités n'ont pas attendu les préconisations de la réforme territoriale pour se lancer dans la mutualisation de leurs services. C'est le cas de la ville de Blois qui présente aujourd'hui un organigramme unique pour les services de la ville et la communauté d'agglomération, Aggloppolys. "Aujourd'hui, quatre directeurs généraux adjoints sur six travaillent à la fois pour la ville et la communauté d'agglomération", témoigne Bruno Malhey, directeur général des services d'Agglopolys. Ils dirigent ensuite des services composés d'agents "purement ville" et pour d'autres "purement agglo", précise-t-il.
Volonté politique à l'origine, la mutualisation des services à Blois permet aujourd'hui selon Bruno Malhey "des économies d'échelle, une meilleure planification des tâches entre la ville-centre et l'agglomération, une meilleure connaissance du travail des uns et des autres ainsi qu'une meilleure réactivité auprès des usagers".
Mais l'idée de mettre en place des services communs entre une ville-centre et un EPCI n'est pas nouvelle. "Les premières réflexions sur la mutualisation des services remontent aux années soixante", explique Vincent Aubelle, professeur associé de l'Université de Cergy-Pontoise et spécialiste de l'intercommunalité. "A l'époque, l'idée était d'éviter les doublons dans les administrations."
Eviter les doublons
Eviter les doublons : l'idée est encore bien présente lorsque l'on parle de mutualisation des services à l'occasion de la réforme territoriale. Car le grand reproche fait au développement de l'intercommunalité c'est justement la création de doublons entre les services des collectivités territoriales et leurs EPCI.
Dans son rapport annuel pour l'année 2009, la Cour des comptes tire à nouveau la sonnette d'alarme et appelle à une plus grande mutualisation des moyens et des services. Les effectifs des agents employés dans les EPCI entre 2001 et 2006 ont augmenté de 50%, souligne le rapport, en raison de l'augmentation du nombre d'intercommunalités. "Mais a contrario les effectifs des communes n’ont pas été réduits", ajoute la Cour des comptes. De leurs côtés les collectivités pointent du doigt les transferts de compétences de l'Etat. Mais pour la Cour, la réforme territoriale doit "être l’occasion de réorienter l’intercommunalité vers la simplicité, l’efficacité et l’économie des moyens". Via une progression de la mutualisation des services ?
Fédérer par un projet commun
Pour concrétiser cette mutualisation, rien de tel qu'un projet qui fédère les services villes et agglomération. Car pour fonctionner la mutualisation doit être acceptée par les agents territoriaux. Philippe Lacaïle, directeur général de la ville de Tours et de la communauté d'agglomération Tours Plus, donne l'exemple du chantier du tramway, qui se met en place en 2010 sur le territoire de la ville. "C'est l'occasion de mettre en phase les différents services ville et agglo sur un projet commun", estime-t-il.
Aujourd'hui les directions des services techniques, des ressources humaines et de la communication sont mutualisées entre Tours et la communauté d'agglomération. "Nous réfléchissons à mutualiser d'autres services", ajoute Philippe Lacaïle. La ville et la communauté d'agglomération envisagent la mise en œuvre d'un plan de formation en commun pour les agents territoriaux. "Nous souhaiterions également mutualiser les services des archives, de la commande publique, ou encore mettre en place un service d'aide à l'instruction des demandes d'urbanisme pour les communes".
Prendre le relai de l'Etat
Face aux évolutions des services déconcentrés de l'Etat, les collectivités tentent parfois d'internaliser des missions, auparavant exercées par des services comme les ex-directions départementales de l'équipement (DDE). "Aujourd'hui, les DDE se désengagent de la maîtrise d'œuvre et de l'instruction des permis de construire", explique Vincent Aubelle. "Les collectivités ont le choix entre faire appel à des prestataires extérieurs ou aménager leurs services en interne".
La mutualisation apparaît alors comme un moyen de rassembler les compétences pour répondre aux demandes des collectivités. Cet aspect commence à intéresser les petites communes, qui ne disposent pas d'un personnel suffisant dans des domaines comme les marchés publics, l'urbanisme, la formation etc. A Blois, la convention de mutualisation concerne pour le moment la ville-centre et l'agglomération, mais "les petites communes sont très demandeuses de ce type de service", confirme Bruno Malhey. "Nous avons en projet de créer une véritable plateforme de services à destination des communes peu dotées en personnel", indique-t-il.
Mutualisation vs droit communautaire
Reste à régler la question de la conformité d'un tel procédé au regard du droit communautaire. Car la mutualisation des services est considérée par Bruxelles comme étant contraire au droit européen. En 2007, la Commission européenne a mis en cause la mise à disposition de services d'une commune à une intercommunalité, estimant qu'elle doit relever d'une procédure de marchés publics. Rebondissement en 2009 : la Cour de justice des communautés européenne, dans un arrêt du 9 juin, reconnaît qu'une prestation de service conclue entre autorités publiques ne rentre pas dans le champ des directives marchés publics "dès lors que la mise en œuvre de cette coopération est uniquement régie par des considérations et des exigences propres à la poursuite d'objectifs d'intérêts publics."
L'un des enjeux de la réforme territoriale aujourd'hui, est donc de sécuriser vis-à-vis du droit communautaire, la procédure de mutualisation des services. C'est l'objet de l'article 33 du projet de loi, qui clarifie les modalités des conventions de mise à disposition des services. L'exposé des motifs du projet de réforme territoriale précise qu'une réflexion a été "engagée par le ministère de l'Intérieur, en lien avec la Commission, pour donner toutes garanties que ces conventions interviennent exclusivement dans le cadre des transferts de compétence et n'empiètent pas sur le champ concurrentiel". Reste à voir si ces garanties seront jugées suffisantes par la Commission européenne. De son côté, l'Etat français continue à encourager la mutualisation des services.
Agnès Verry
Aller plus loin
Dossier législatif du projet de loi de réforme territoriale