Focus
Lundi 22 Fevrier 2010
Contrôle de légalité : vers un dispositif simplifié et dématérialisé
Moins d'actes des collectivités transmis au représentant de l'Etat, plus de procédures dématérialisées : le contrôle de légalité s'inscrit dans le mouvement de simplification et d'allègement des procédures.
Depuis le 1er janvier, la liste des actes transmis par les collectivités au représentant de l'Etat au titre du contrôle de légalité s'est allégée. Une réforme dont l'impact sur les collectivités territoriales est jugé "limité" par l'Association des maires de France (AMF).
L'AMF publiait le 22 décembre une note rappelant la liste des documents qui ne seront plus soumis au contrôle. Délibérations relatives aux droits de voirie et de stationnement, taux de promotion pour l'avancement de grade des fonctionnaires, affiliation ou désaffiliation des centres de gestion, la réforme ne concerne que certains documents relatifs aux ressources humaines ou à la voirie.
Cependant, cette simplification s'inscrit dans un mouvement de responsabilisation croissante des collectivités territoriales, vis-à-vis du représentant de l'Etat, qui date des débuts de la décentralisation.
Contrôle a posteriori
Les lois de décentralisation de 1982 ont supprimé la tutelle administrative de l'Etat sur les collectivités et le contrôle "a priori" des actes administratifs, afin de favoriser la libre administration des collectivités. Celui-ci a été alors remplacé par le contrôle de légalité, effectué par le préfet sur les actes administratifs et budgétaires des collectivités territoriales.
Il est défini à l'article 72 de la Constitution, qui dispose que "dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois". En 1982, le maintien d'un contrôle sur les délibérations des collectivités vient paradoxalement encadrer cette progression de l'autonomie locale.
La liste des délibérations soumises au contrôle de légalité est détaillée à l'article L 2131-2 du code général des collectivités territoriales. Sont notamment concernées : la majorité des délibérations du conseil municipal ou des décisions prises par délégation du conseil municipal, une grande partie des décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police. Sont également soumis au contrôle de légalité : les "actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi", les conventions relatives aux emprunts, aux marchés et aux accords-cadres (à partir d'un certain de 206.000 euros), des décisions liées aux ressources humaines de la fonction publique territoriale etc.
La transmission de ces documents au représentant de l'Etat ne suspend pas leur exécution (dès lors qu'ils ont été publiés ou notifiés). Le préfet n'a pas le pouvoir de prononcer l'annulation d'un acte. Il a la compétence pour saisir la chambre régionale des comptes, pour les actes budgétaires ou le tribunal administratif, pour les actes administratifs. Ces juridictions peuvent ensuite se prononcer sur une éventuelle annulation ou modification d'un acte qui est jugé illégal.
Loi Warsmann et simplification des procédures
La réforme sur la simplification du contrôle de légalité, entrée en vigueur le 1er janvier dernier, vient libérer les collectivités territoriales de certaines obligations procédurales, devenues au fil des années presqu'automatiques, étant donc de moins en moins source d'erreur.
Dans la fonction publique territoriale, en plus des décisions liées au taux de promotion, à l'affiliation ou à la désaffiliation des centres de gestions, sont également écartées du contrôle de légalité les conventions portant sur les missions supplémentaires à caractère facultatif confiées aux centres de gestion. Ce qui fait dire à l'Association des maires de France, dans sa fiche explicative de l'allègement du contrôle de légalité : "En concentrant ses efforts de contrôle de légalité sur les actes jugés plus sensibles, plus complexes ou primordiaux, l’Etat allège donc les obligations des collectivités sur le champ de la fonction publique territoriale".
A l'origine de ce changement : une loi présentée par le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann, votée le 28 avril 2009 par les députés. Cette loi, dite de "simplification, clarification du droit et allègement des procédures", s'attaque à de nombreux domaines de la vie des citoyens (santé, listes électorales, impôts, paye etc.).
Elle introduit à l'article 120, la possibilité pour le gouvernement de "prendre par ordonnance toutes mesures pour modifier la liste des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements obligatoirement transmis au représentant de l’État au titre du contrôle de légalité en matière de voirie routière et de fonction publique territoriale, à l’exclusion des actes concernant le recrutement des agents titulaires et non titulaires".
Cette possibilité s'est traduite par la publication, le 18 novembre 2009 au Journal officiel, d'une ordonnance "portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité". Et c'est ce texte qui définit la liste des actes exemptés de contrôle de légalité depuis le 1er janvier 2010.
Programme ACTES et dématérialisation des procédures
Deuxième enjeu de la simplification du contrôle de légalité auprès des collectivités territoriales : la dématérialisation. Un terme plus que jamais d'actualité en 2010 et qui s'applique aussi au contrôle de légalité, par l'intermédiaire d'un programme intitulé ACTES (aide au contrôle de légalité dématérialisé).
Ce programme, déployé depuis 2006 sur le territoire français, doit "permettre aux collectivités de transmettre, par la voie électronique, les actes soumis à l’obligation de transmission au représentant de l’Etat dans le cadre du contrôle de légalité", explique le ministère de l'Intérieur, à l'origine du dispositif. Il permet également le suivi dématérialisé de l'exercice du contrôle.
Les collectivités ont le choix entre "construire elles-mêmes leur dispositif de télétransmission pour se connecter à l’application ACTES", explique le ministère de l'Intérieur, ou recourir à un prestataire extérieur.
Le cadre juridique a été posé par le décret n°2005-324 du 7 avril 2005, notamment pour garantir la sécurité de l'identification et de l'authentification de la collectivité émettrice. Au 1er juillet 2009, 99 préfectures étaient raccordées au programme ACTES. Les collectivités continuent progressivement à se rallier au programme.
En décembre 2009, la ville de Valenciennes a rejoint à son tour le dispositif. "Une période de test de quatre mois s'appliquera au programme pour Valenciennes, au premier trimestre 2010", annonçait le quotidien La Voix du Nord dans son édition du 21 décembre. "Il devrait ensuite s'étendre aux trente-quatre communes de l'agglomération".
De son côté, le ministère de l'Intérieur indique que les préfectures et sous-préfectures peuvent déterminer avec les collectivités une liste d'acte "susceptibles de faire l’objet d’une télétransmission" et de "prévoir une extension progressive de la télétransmission aux autres catégories d’actes". Pour que la dématérialisation se diffuse progressivement.
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Programme ACTES