Focus
Jeudi 25 Mars 2010
Achèvement de l'intercommunalité : équilibrer les pouvoirs entre préfets et élus locaux
Le 1er janvier 2014, la carte de l'intercommunalité devra être achevée. Tel est l'objectif fixé par le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, adopté par le Sénat le 4 février 2010. L'ensemble du territoire français est concerné par cette échéance à l'exception de Paris et des départements de la première couronne. Une date qui coïncide avec d'autres échéances, électorales celles-ci : élections municipales, possible élection des conseillers territoriaux.
Un calendrier en suspens
Le 4 mars, à l'occasion d'un colloque sur la réforme territoriale, le rapporteur du projet de loi Jean-Patrick Courtois reconnaissait les problèmes posés par ces coïncidences de dates. Comme il l'avait déjà affirmé lors de la discussion du texte au Sénat, il expliquait alors que le calendrier serait très probablement modifié lors du passage du texte à l'Assemblée : "Nous sommes favorables à la modification du calendrier, mais elle ne doit pas intervenir en première lecture", indiquait-il lors des débats au Sénat.
Les représentants des communautés de communes se prononcent, depuis plusieurs mois déjà, en faveur d'une anticipation du calendrier de l'achèvement de l'intercommunalité. Selon une enquête réalisée par l'Association des communautés de France (AdCF) en septembre 2009, ils étaient alors 57% à juger que la date de 2014 était trop lointaine. Mais pour l'heure, le projet de loi n'est toujours pas inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée et le calendrier demeure tel qu'il a été fixé.
Les préfets de département ont donc jusqu'au 31 décembre 2011 pour élaborer un schéma départemental de coopération intercommunale, prévoyant la couverture de l'ensemble du territoire français par des intercommunalités. Le seuil minimum de population a finalement été fixé à 3.000 habitants par EPCI (contre 5.000 dans le texte initial).
Deuxième étape : entre le 1er janvier et le 31 décembre 2012, le préfet pourra fixer par arrêté "tout projet de périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre". L'objectif est de réaliser des ensembles cohérents, en évitant que certaines communes ne se retrouvent isolées.
Contrebalancer le pouvoir du préfet
Le texte prévoit que les conseils municipaux et organes délibérants des EPCI, concernés par les modifications de schéma, seront consultés, de même que la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI). Mais le dernier mot revient au préfet qui, en cas de désaccord, peut créer un EPCI "par décision motivée, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale". Le préfet peut également proposer des fusions, modifications ou dissolutions d'EPCI, ne figurant pas dans le schéma initial, après avis de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI).
Avant le passage du texte entre les mains du Sénat, plusieurs voix s'étaient élevées pour dénoncer le renforcement des pouvoirs du préfet dans la réalisation de la carte de l'intercommunalité. En cause notamment : son pouvoir de modifier le schéma départemental de coopération intercommunale après son adoption fin 2012. L'enquête de l'AdCF indiquait en septembre 2009 que 65% des dirigeants des intercommunalités estimaient que les futurs schémas départementaux de coopération intercommunale devraient être des documents opposables "afin d'éviter les risques d'arbitraires".
Les discussions au Sénat ont commencé à renverser la tendance, en confortant le rôle de la CDCI. Celle-ci pourra s'autosaisir dès que 20% de ses membres l'auront décidé, pour émettre des avis sur les schémas départementaux de coopération intercommunale. En 2012 si le préfet propose de créer, de modifier ou de fusionner des EPCI et que cela ne figure pas dans le schéma, la CDCI dispose d'un pouvoir d'amendement. Elle est obligatoirement consultée pour avis et peut proposer des modifications de périmètre. Celles-ci sont intégrées au schéma, dès lors qu'elles sont adoptées à la majorité des deux tiers de ses membres.
Crainte d'une recentralisation
Par ailleurs, conformément aux demandes des associations d'élus, la composition de la CDCI a été modifiée : elle comprendra un collège de représentants des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes, représentant 5% des sièges. Les autres sièges se répartiront de la manière suivante : 40% de maires, 40% de représentants de communautés, 10% de conseillers généraux, 5% de conseillers régionaux.
Mais ces avancées ne sont pas suffisantes pour les associations d'élus. Pour l'association des maires de France (AMF), dans certaines situations, le préfet dispose encore de "pouvoirs exorbitants". Le texte prévoit que si le schéma départemental de coopération intercommunale n'a toujours pas été adopté avant le 31 décembre 2011, le préfet n'est pas obligé de consulter la CDCI, tant que son projet "entre dans les objectifs de couverture totale du territoire", explique l'AMF, dans une note publiée le 11 février. Le préfet retrouve alors "un pouvoir d'appréciation totale", regrette l'AMF.
Le débat sur le rôle de la CDCI et les pouvoirs du préfet est l'une des traductions des tensions entre représentants de l'Etat et représentants des collectivités. Des tensions liées non seulement à la réforme territoriale mais également aux inquiétudes engendrées par la suppression de la taxe professionnelle et la réforme fiscale.
L'achèvement de la carte de l'intercommunalité représente un pas de plus dans la décentralisation. L'aboutissement d'un nouvel échelon de responsabilités décentralisées n'est pourtant pas perçu comme tel par les présidents de communautés. L'enquête de l'AdCF révèle que plus de la moitié des présidents de communautés considèrent que la réforme territoriale et la réforme fiscale aboutissent à une recentralisation plus qu'à un renforcement de l'autonomie locale. Alors, la faute aux pouvoirs du préfet... ou à la taxe professionnelle ?
Agnès Verry
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