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Focus

Lundi 30 Juin 2014

Répartition des sièges dans les intercommunalités, le calme avant la tempête ?

La décision serait presque passée inaperçue tant son application ne fait pas, pour l’instant, de vagues. Pourtant, en censurant le second alinéa de l’article L. 5 211-6-1 du Code général des collectivités territoriales, le Conseil constitutionnel impose une remise à plat du mécanisme de nombre et la répartition des sièges de conseiller communautaire dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération soit 99 %  des intercommunalités à fiscalités propres.

Le 20 juin dernier, saisis par une question prioritaire de constitutionnalité par une commune du Loir-et-Cher de moins de 6 000 habitants, les sages de la rue Montpensier relèvent que la répartition n’est pas conforme au principe constitutionnel d’égalité devant le suffrage, en particulier car le texte déroge « au principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ».

Le mécanisme en vigueur jusqu’au 22 juin dernier faisait intervenir un vote avec majorité qualifiée à la fois par rapport au nombre d’habitants et par rapport au nombre de communes pour établir le nombre et la répartition des sièges de conseillers communautaires entre communes. Avec la réforme électorale du 17 mai 2013, l’élection par fléchage des élus intercommunaux dans les communes de plus de 1 000 habitants  et l’attribution des sièges intercommunaux dans l’ordre du tableau dans les communes de moins de 1 000 habitants , qui a été appliquée pour la première fois à l’occasion des récentes élections municipales, l’article L. 5 211-6-1 du Code général des collectivités territoriales a des conséquences lourdes aux moins jusqu’aux prochaines élections municipales en 2020.

La décision du 20 juin s'inscrit dans une jurisprudence ancienne souvent invoquée, et appliquée, lors des réformes territoriales. C'est, sur le fond, sans surprise que le texte est déclaré contraire à la Constitution, tout en imposant au gouvernement de présenter un nouveau texte en urgence compte tenu des conditions transitoires de la décision.

Une censure sans surprise pour défaut d'égalité devant le suffrage

L'égalité devant le suffrage est fondée sur trois articles du bloc de constitutionnalité. L’article 72 et le troisième alinéa de l’article 3 de la Constitution ainsi que l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789  sont lus conjointement pour en faire ressortir qu’en principe un organe délibérant (les chambres du Parlement ou celui d'une collectivité territoriale) « doit être élu sur des bases essentiellement démographiques résultant d'un recensement récent », mais le juge constitutionnel ajoute que « s'il ne s'ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque secteur ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général, ces considérations ne peuvent intervenir que dans une mesure limitée » .

Le juge constitutionnel définit pour la première fois ce principe à l'occasion d'un texte sur la répartition des sièges des représentants des secteurs au conseil municipal de la ville de Marseille. En l'espèce, il avait validé le texte car si des disproportions existaient, elles n'étaient pas « manifestement injustifiables » ou « disproportionnées de manières excessives » selon le recensement le plus récent.

La jurisprudence qui éclaire le plus la décision du 20 juin 2014 est celle constituée à l'occasion de la réforme des conseillers territoriaux, effectuée en deux temps. Par une décision du 9 décembre 2010 , le Conseil constitutionnel a invalidé le tableau de répartition des conseillers territoriaux car certains départements se voyaient surreprésentés dans les instances régionales au regard de la moyenne régionale. Cet élément est sans doute la clé de la jurisprudence constitutionnelle sur l'égalité devant le suffrage, puisque, répétons-le « la répartition des sièges doi[t] être nécessairement proportionnelle à la population de chaque secteur ». Cet aspect est de nouveau mis en lumière lors de la décision du 21 juillet 2011 qui déclara conforme à la Constitution le texte fixant le nombre de conseillers territoriaux de chaque région et de chaque département. Le juge y explique que « les conseillers territoriaux sont appelés à siéger au sein des conseils généraux et des conseils régionaux ; qu'ainsi, le respect des exigences attachées au principe d'égalité devant le suffrage s'apprécie au sein de chaque région ».

L'article L. 5211-6-1 ne présentait pas des lacunes aussi patentes que les dispositions censurées par le juge notamment en décembre 2010, pour la simple raison qu'il donnait aux conseils municipaux le pouvoir (ou le devoir) de s'entendre entre eux pour déterminer le nombre de sièges à se répartir. Très souple, cette solution n’était pas dépourvue de garde-fous, puisque chaque commune devait être représentée au moins par un membre de son conseil municipal et aucune commune ne pouvait être majoritaire au sein de l’assemblée délibérante. Ils ne sont cependant pas assez protecteurs pour l’égalité devant le suffrage explique le juge constitutionnel, puisque les communes pouvaient s’entendre et apporter de trop grandes exceptions au principe de répartition des sièges selon la démographie.

Le législateur, bien que ralenti dans sa démarche réformatrice, pourrait s'appuyer sur cette jurisprudence pour remplacer le texte en ne faisant qu'une modification minime. Ce n'est ni la souplesse du mécanisme per se ni les garde-fous qui fonde l'inconstitutionnalité mais l’imprécision de la deuxième phrase de la disposition censurée : « Cette répartition tient compte de la population de chaque commune ». Peut-être le texte gagnerait-il à intégrer un des considérants de principe du Conseil constitutionnel sur la question : « la répartition des sièges doi[t] être nécessairement proportionnelle à la population de chaque secteur », c'est-à-dire de la population des communes par rapport à la population de la communauté de communes ou d'agglomérations.

Un nouveau texte intégré en urgence au projet de loi NOTRe ?

Interrogé sur les effets de cette décision lors de la séance de questions au gouvernement le 17 juillet dernier , le secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale André Vallini a annoncé que « le gouvernement n'est pas opposé à ce que le Parlement réfléchisse à cette question dans le cadre de la réforme territoriale, sachant qu'il faut éviter tout risque juridique. »

À part un texte mal rédigé, le principal risque est l'actuel vide juridique dans la mesure où le Conseil constitutionnel, tout en refusant d'annuler le texte (ce qui aurait eu pour conséquence d'invalider toutes les répartitions des sièges au sein des communautés de communes et d'agglomération), fait entrer en vigueur l'abrogation du texte le lendemain de la décision. En d'autres termes, depuis le 23 juin, l'inconstitutionnalité du texte est invocable dans les litiges en cours et dès lors qu'un conseil municipal est renouvelé totalement ou partiellement.

Sur le plan de la procédure législative, le gouvernement devra intégrer au plus vite un amendement corrigeant le texte, dans un projet de loi dont le sujet s'en rapproche, compte tenu de la sévérité du Conseil constitutionnel sur les cavaliers législatifs. Le texte sur la réforme territoriale s'y prête, mais depuis le 23 juin, rien n'a été présenté en ce sens. Un mois jour pour jour après l'entrée en vigueur de la décision, l'Assemblée nationale se prononcera en scrutin public sur le texte, qui fait l'objet d'une procédure accélérée. La fenêtre d'opportunité de présentation d'un tel texte semble passée, ce qui pourrait signifier qu'un texte ne sera présenté qu'à l'automne.

À supposer que le texte soit élaboré et adopté rapidement, et qu'il passe sous les fourches caudines du Conseil constitutionnel, les élus municipaux devront toutefois prendre garde à ce que la répartition des sièges intercommunaux qui résultera de leurs délibérations soit conforme à l'esprit du principe de l'égalité devant le suffrage. Si tel n'était pas le cas, un électeur ou toute personne intéressée (notamment des partis politiques) pourrait attaquer la délibération devant le juge administratif comme cela est déjà le cas par exemple lorsque le découpage d'une circonscription électorale est devenu « illégal à la suite de changements dans les circonstances de droit ou de fait postérieurs à son édiction » , et en obtenir l'annulation .

Le Gouvernement devra vite reprendre la barre pour passer le « pot au noir » de la définition du nombre et la répartition des sièges au sein des communautés de communes et d'agglomérations.

Pablo Hurlin-Sanchez

Cet article a été publié pour la première fois dans Les Cahiers de la fonction publique.

Aller plus loin :

Cons. const., 20 juin 2014, Commune de Salbris, n° 2014-405 QPC

http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2014/2014-405-qpc/decision-n-2014-405-qpc-du-20-juin-2014.141808.html

 

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