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Focus

Vendredi 03 Octobre 2014

Projet de loi de finances pour 2015 : Maastricht ou le statu quo ?

L’examen du projet de loi de finances pour 2015 est lancé depuis hier, et l’objectif majeur reste le même que les années passées : la baisse du déficit budgétaire pour réduire l’endettement. La logique en est mise à mal au regard des données chiffrées. Le budget est voté en déséquilibre exercice après exercice, et la dette croît. Elle a ainsi doublé entre le dernier trimestre de l’année 2002 et le second trimestre de l’année 2014, avec, en cause, l’explosion de la dette de l’État.

L’annonce d’une dette de publique à son plus haut niveau jamais atteint, soit 2000 milliards d’euros ou 95.1 % du produit intérieur brut, interroge. Quelles en sont les causes et  les issues ?

La dette, au centre des débats

Les débats menés hier lors de la séance des questions au gouvernement sont demeurés sur une lancée très politique, la gauche comme la droite s’attaquant sur leurs bilans. Tous pourtant s’accordent sur une cause : un déficit budgétaire chronique.

Selon les séries longues de l’INSEE, les comptes des administrations publiques et en particulier de l’État n’ont jamais été en équilibre. Depuis 1978, date du début des séries complètes, le déficit n’est pas que répétitif, il est également en accélération, malgré un effort d’assainissement sans précédent entre la fin des années 1980 et le début des années 1990, puis un nouvel effort depuis 2010.

Déficitaire de 6.3 milliards d’euros en 1978, le budget pour 2015 prévoit un déficit de 75 milliards d’euros pour le budget général de l’État, soit un résultat équivalent à celui de 2013 selon la loi de règlement des comptes. Par rapport au résultat de 2010, toujours selon la loi de règlement des comptes, le déficit budgétaire est divisé par deux en 2015 mais nécessite toujours de recourir à l’emprunt.

Le montant des dettes des administrations publiques (surtout celles de l’État) ont fortement augmenté depuis 2002, en particulier du fait d’une accélération à compter de 2008.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Des recettes victimes de leur élasticité

Les causes d’une telle accélération font l’objet de débats politiques, mais, au regard des données publiées dans les lois de règlement des comptes seule l’inadéquation entre un niveau rigide des dépenses et une élasticité forte des recettes d’une part, et le manque de prévision de leur niveau d’autre part, est en cause.

La forte élasticité des recettes tient à sa nature majoritairement fiscale (le budget 2015 ne comptant que 3.5 % de ses recettes comme non fiscales). Or, en étant profondément liés à l’activité économique, en particulier pour les trois grandes ressources fiscales que sont la taxe sur la valeur ajoutée, l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés, les produits fiscaux patissent d’une croissance molle voire inexistante. Si les prévisions du gouvernement pour 2015 établissent une hausse d’1 % du produit intérieur brut, les résultats des années passées (avec une croissance oscillant entre 0 et 0.5 % du PIB après une récession en 2009) vont dans le sens d’un atonisme des ressources publiques.

Le principal levier de relance des ressources publiques a été employé depuis 2009 avec la hausse générale des prélèvements obligatoires, combinée à une (très) faible mais existante reprise de la croissance. Alors que les ressources de l’État avaient fortement baissé en 2009, elles ont retrouvé leur niveau de 2008 dès 2010 grâce aux recettes des comptes spéciaux ( par exemple les prêts aux États étrangers, la gestion immobilière ou encore les amendes routières automatisées). Mais le budget général, qui traduit les équilibres entre les recettes et les dépenses des grandes missions de l’État, n’a vu ses recettes retrouver un niveau équivalent à celui de 2008 que l’année dernière.  La hausse des recettes est un axe majeur de la politique budgétaire du gouvernement, puisque le projet de loi de finances pour 2015 prévoit des recettes supérieures de 15 milliards à celles effectivement recouvrées en 2013.

Cette hausse des ressources depuis 2009 n’a toutefois pas permis d’inverser la logique déficitaire du budget.

La rigidité déficitaire des dépenses

À l’élasticité des recettes répond en effet une rigidité forte des dépenses, marquées néanmoins par deux mouvements d’augmentation. Entre 2009 et 2011, le niveau de dépense s’élève en moyenne à 453 milliards d’euros. En revanche, ce niveau augmente pour atteindre 469 milliards en 2012 puis 482 milliards en 2013, mais les dépenses inscrites au budget général ont diminué depuis 2010 après avoir fortement augmenté.

Ainsi, alors qu’entre 2008 et 2013, les recettes de l’État ont reculé de 56 milliards (jusqu’en 2009) puis augmenté de 98 milliards d’euros, les dépenses ont continuellement augmenté sur la même période mais de 60 milliards.

Les dépenses de l’État se répartissent en trois grands groupes : les charges de fonctionnement (essentiellement les dépenses de personnel), les charges d’intervention (c'est-à-dire les transferts financiers aux ménages, aux entreprises et aux collectivités locales) et les charges financières (les intérêts de la dette).
Sur la même période que précédemment, entre 2008 et 2013, ce sont les charges d’intervention qui pèsent le plus lourd dans le déficit budgétaire : en forte augmentation en 2010, elles retrouvent rapidement leur niveau… toujours au dessus d’un seuil d’équilibre entre les recettes et les dépenses. Les charges de fonctionnement, qui ont le poid relatif le plus important dans les dépenses publiques, sont plus régulières… dans leur augmentation. Entre 2008 et 2013, ces dépenses ont progressé de 9 milliards d’euros, soit 6 % d’augmentation et 0.3 point de produit intérieur brut.

Les charges financières ont en revanche baissé de moitié sur cette période 2008-2013, mais reste, dans le projet de loi de finances pour 2015 inscrit à hauteur des années 2008, 2011 et 2012, soit 45 milliards d’euros.

Tant d’un point de vue budgétaire que d’un point de vue comptable, ces grandes masses conduisent à une continuité du déficit bien qu’en amélioration. Pour financer ce déficit, les émissions d’emprunts à moyen et long terme sont continues. Entre 2008 et 2013, ce sont 1000 milliards d’euros bruts de titres qui ont ainsi été émis. Ce chiffre ne signifie pas qu’entre 2008 et 2013, la dette a augmenté de 1000 milliards, compte tenu des émissions qui en ont remplacé d’autres. En revanche, il permet de constater le fort ralentissement de l’émission de la dette à compter de 2010, qui a permis d’économiser les intérêts sur 10 milliards d’euros d’émission par rapport à 2010.

Au cœur du déficit budgétaire : l’impossible remise en cause du modèle français

Ce contexte général permet de poser le problème et de distinguer le problème profond des finances publiques : trop de dépenses pour des recettes insuffisantes.
Pour regagner des marges de manœuvre dans le budget, le législateur fait face à un dilemme cornellien : le redressement rapide des finances publiques ne peut passer que par une coupe dans les dépenses de personnel ou par une réduction très forte des transferts financiers soit une remise en cause du « modèle social » et du « modèle administratif » français. Dans tous les cas, une telle démarche conduirait à réduire les stabilisateurs automatiques contracyclique (aides aux ménages et aux entreprises, embauches dans la fonction publique) qui permettent d’amortir les effets d’une crise ou continuent à les amortir avec pour conséquence une croissance encore plus faible. Entre modèle social permettant une croissance faible et le respect des critères de Maastricht, la décision semble prise depuis 1978.

Le projet de loi de finances pour 2015 ne propose pas de révolution copernicienne en conduisant une réforme fiscale ou une remise en cause du modèle administrativo-social. Le pacte de responsabilité s’inscrit dans la logique d’une hausse des transferts, tandis que la réforme de la fonction publique en cours (par exemple pour les catégories C) entérine une hausse des dépenses de fonctionnement.

La seule solution durable semble être une distinction fine des éléments budgétaires inefficaces socialement comme économiquement.

Or, malgré les ambitions de la loi organique relative aux lois de finances de 2001, les lois de finances, les lois de finances rectificatives et les lois de règlement des comptes ne sont pas des outils de pilotage budgétaire et comptable suffisamment fin pour mener un tel audit des comptes. Comme le soulevait la Cour des comptes dans sa certification des comptes de l’État pour 2013, comme première réserve substantielle : "le système d’information financière de l’État reste encore insuffisamment adapté à la tenue de sa comptabilité générale et aux vérifications du certificateur".

Le recours a un progiciel de gestion (Chorus) était un premier pas vers la rationnalisation des finances publiques. Peut-être un rapprochement des règles de la comptabilité publique avec celles de la comptabilité privée, ne serait-ce que l’obligation de présenter un bilan où le passif et l’actif se répondent, serait une suite louable.

Pablo Hurlin-Sanchez

Aller plus loin :

Le projet de loi de finances pour 2015

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