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Focus

Mercredi 04 Juin 2014

La réforme territoriale, vers un compromis durable ?

Après un texte de loi et plusieurs semaines d'interrogations, le chef de l’État a annoncé mardi 3 juin les grandes orientations de la prochaine réforme territoriale et des projets de loi différenciés seront présentés en conseil des ministres à la mi-juin.
Nouvel effet d'annonce ou véritable régime pour le « mille-feuille » territorial ? Attendue, la réforme n'est pas connue dans son détail mais les grandes orientations sont connues. Et si la méthode est floue, ces orientations sont assez simples : elles se déclinent en deux options.

Soit les cadres traditionnels de l'action administrative sont prolongés, au risque de ne plus être les échelons pertinents (I), soit ils sont entièrement renouvelés, pour une plus grande centralisation mais aussi une meilleure intégration internationale (II). Eminemment politique, la réforme territoriale sera un compromis entre ces deux solutions, en l'absence de révision constitutionnelle (III).

I. Les échelons traditionnels : une légitimité démocratique avérée, une pertinence remise en cause


Qu'entend-on par échelons traditionnels ? Ceux qui existent depuis le début du XIXe siècle, l’État, les départements et les communes. Par ce découpage administratif très simple, ce sont toutes les couches de l'administration qui se dévoilent, non seulement l'administration centrale mais aussi les différentes structures d'administration décentralisée et déconcentrée (préfectures, directions académiques de l'Éducation nationale, structures hospitalières jusqu'en 1997...).

Ce découpage jouit d'une grande légitimité démocratique, comme en témoigne la plus faible abstention aux élections présidentielles et municipales que dans toutes les autres élections. Pour les élections des conseils généraux, la participation est moindre, mais les missions des départements (en particulier la solidarité) les rendent plus "populaires" que les échelons créés à partir de 1982. Parmi les causes de ce succès se trouve sans doute l'attachement historique d'un individu soit à l'échelon le plus proche de son lieu de vie (la commune) soit à une vision commune de l'Histoire (l’État-Nation). L'Histoire encore explique ce succès par l'habitude des échelons communaux et départementaux, puisque les conseils municipaux sont élus au suffrage universel direct depuis la loi du 5 avril 1884, et les membres des conseils généraux depuis la loi du 10 août 1871.

Légitimité populaire mais de moins en moins au sein des gouvernements successifs ! La chasse aux économies assortie d'un transfert des dépenses de l’État vers les collectivités, et en particulier les départements, poussent vers une destruction de ces échelons.

 L'échelon communal tout d'abord, dénoncé comme pléthorique avec les plus de 36.000 communes... soit près de 40 % des communes de l’Union européenne ! Le nombre majoritaire des toutes petites communes est présenté comme une des causes des dépenses inutiles et ne pouvant être traité que par la mutualisation des services publics communaux. La loi du 16 décembre 2010 imposait, à cette fin, l'achèvement de la "carte de l'intercommunalité" et ainsi le rattachement de toutes les communes à des intercommunalités (y compris celles des départements de la grande couronne de la région parisienne depuis la loi du 27 janvier 2014). Cette communauté de vue malgré l'alternance se retrouve dans la défiance envers les départements. La loi de 2010 en prévoyait à terme la disparition, et malgré le spectaculaire demi-tour entrepris par le législateur en 2013-2014 (rétablissement de la clause générale de compétence et affirmation d'un rôle de "chef de file" dans certains domaines), le discours de politique générale de Manuel Valls semble sonner le glas pour cet échelon. Pris dans un étau financier, à tel point que certains dénoncent une "mort par asphyxie" préméditée, le département est devenu la cible prioritaire des réformateurs de tous horizons politiques.
  

Trop nombreux, pas assez efficaces et surtout trop coûteux, ces échelons territoriaux proches de la population pourrait bien disparaître. Mais quels remplaçants leur trouver ?

II. La nouvelle administration : des échelons renouvelés mais mal acceptés


Les éléments de réponses ne sont pas difficiles à trouver, tant les structures administratives sont nombreuses. Et l'exemple de réorganisation administrative qui pourrait bien préfigurer celui de la décentralisation est à chercher dans le secteur de la santé.

En effet, alors que depuis le Moyen âge le système de santé (ou du moins d'internement) échoyait aux communes, les années 2000 ont été la période d'émergence de la régionalisation. Dès 1997, avec la création des agences régionales d'hospitalisation sous le gouvernement Juppé, qui ne furent pas remises en cause lors de la cohabitation, puis en 2009 avec leur remplacement par des agences régionales de santé (ARS) à la puissance sans cesse accrue, l'échelle régionale est présentée comme la plus pertinente. Elle permet en effet de mutualiser les services dits "supports" (comptabilité, juridique, achats...) et répartir les différents services. Imposer une telle solution, malgré certaines oppositions du fait de la disparition de quelques hôpitaux ou services, a été globalement facilité par l'absence de poids électoral.

Pour les collectivités territoriales, suivre l'exemple de l'administration de santé pourrait paraître inconcevable. Et pourtant ! Que cela soit de manière brutale, avec la création des conseillers territoriaux qui permettent de fusionner les conseils généraux avec le conseil régional tel que prévue par la loi du 16 décembre 2010, ou par une conciliation de façade avec la loi du 27 janvier dernier qui, tout en reconnaissant la liberté de chacun des échelons, organise la répartition réelle des compétences au sein de conférences de l'action publique territoriale dont le président n'est autre que le président de la région concernée, la régionalisation est le premier axe majeur de la nouvelle administration. Louée pour sa capacité d'intégration à "l'Europe des régions", cet échelon  permet de mener des politiques économiques, environnementale et technologiques sur des espaces plus vastes, et finalement plus pertinents, que les départements compte tenu de la mobilité accrue des citoyens.

Cette pertinence, du fait de la mobilité et du coût croissant des dépenses d'investissement comme de fonctionnement, se retrouve dans la volonté de mutualisation par les intercommunalités. Bien qu'ouvertes désormais à la démocratie directe (depuis les dernières élections municipales qui ont également permis d'élire les membres de leurs assemblées délibérantes), les intercommunalités pâtissent d'un manque de lisibilité criant. Du fait de leur diversité juridique, d'une part, (communautés de communes ou d'agglomérations, communautés urbaines et désormais métropoles) et surtout diversité de compétences, d'autre part, (celles-ci étant déléguées par les communes membres), peu sont les intercommunalités dont les réalisations sont louées par les habitants. Une piscine intercommunale reste la piscine installée sur telle ou telle commune.

En refusant de faire des choix entre ces deux grands couples (communes et département d'un côté, intercommunalités intégrées et régions de l'autre), les gouvernants ont ajouté encore plus d'illisibilité aboutissant à, si ce n'est de la défiance de la part des citoyens, au moins un désintérêt.

III. Une réforme par compromis, avec report des élections

La réforme qui s'annonce pourrait bien être le fameux acte III de la décentralisation, aboutissant à un nouveau paysage administratif. Sera-t-il pour autant plus net ? Non, car la nécessité de soumettre à référendum ou au Parlement réuni en congrès l'hypothèse de la suppression pure et simple du département en exclut la possibilité. L’horizon 2020 retenu par le président de la République laisse peser des doutes sur la tenue réelle d’un tel référendum. Si les socialistes gagnent les prochaines présidentielles, ils seront de nouveau à mi-mandat, période peu propice aux réformes. En cas d’alternance, et hors état de grâce, le successeur de François Hollande pourrait connaître les mêmes difficultés.

Ce qui se profile dès lors n'est pas une nouvelle carte de la décentralisation mais une décentralisation à la carte. Les territoires urbains (qui accueillent 80 % de la population) pourront choisir de confier les missions des départements aux intercommunalités, qui assureront l'ensemble des services publics de proximité autrefois dévolus aux communes et aux départements, alors que les régions seront les moteurs de l'attractivité économique, touristique et internationale des territoires.
Plus qu’un redécoupage des régions ou la suppression des départements, le point crucial sera la maintien (avec adaptation) ou la suppression des conférences territoriales de l’action publique.

Les territoires ruraux pourront conserver une carte administrative qui fut pensée pour eux, il y a plus d'un siècle de cela. Ce qui imposera de repousser les élections régionales au mois de novembre 2015, le temps que les nouvelles structures se mettent en place.

Pablo Hurlin-Sanchez

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