Imprimer

Focus

Mercredi 04 Juin 2014

Un cadre simple en perpétuelle évolution : les congés pour maladie

Les congés pour maladie, quels qu’ils soient, sont une des grandes garanties offertes aux agents de la fonction publique par leur statut. Défini par la loi, leur régime bénéficie d’une grande clarté, mais des zones d’ombres appellent parfois certaines précisions, comme le juge a pu le faire récemment.
Ces types de congés maladie se retrouvent dans les statuts des trois fonctions publiques, ce qui ajoute à la clarté de leurs régimes. Clarté toute apparente, car confrontée à la pratique, la simplicité devient inflexibilité. Ce qui a nécessité certaines interventions du juge, pour préciser la nature des congés maladies (I) et leurs conditions d’indemnisations (II).

I.    Quels cas ouvrent les congés maladies ?

Trois types de congé existent : le congé maladie, le congé longue maladie et le congé de longue durée. Un quatrième type, le plus protecteur, est à distinguer du fait de sa procédure particulière et de la très forte protection offerte.

Pour le congé maladie ordinaire, il s’agit de toutes les maladies possibles empêchant l’agent d’être à son poste. Une simple constatation suffit, sanctionnée par un certificat médical. Congé le moins protecteur, et ainsi le moins coûteux pour l’employeur, il est logiquement largement ouvert, d’autant plus depuis la suppression du jour de carence. Il se transforme en congé très protecteur si les causes de la pathologie proviennent d’un accident ou d’une maladie contractée au travail, selon les constatations de la commission de réforme.

Le congé de longue maladie est d’une définition plus réduite. Les statuts des trois fonctions publiques ne contiennent pas de liste de maladies ou d’accidents. Il faut attendre 1986 pour qu’un arrêté fixe la liste des 16 pathologies et de celles qui leur sont réductibles. De caractère large, cette liste n’est pas entièrement figée, conformément à la loi. En effet, l’arrêté de 1986 reste dans l’esprit du statut en permettant au fonctionnaire malade de saisir son administration d’une demande de congé de longue maladie. La décision de lui accorder pour les cas supplémentaires à ceux listés par l’arrêté de 1986 revient à l’employeur après proposition du comité médical compétent et avis du Comité médical supérieur.

Le congé de longue durée est d’une définition encore plus stricte. Seuls cinq cas ouvrent cette possibilité : tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis. Le pouvoir réglementaire comme le juge ont longtemps été très strictes quant à l’application de cette règle. Les cas de maladie de Parkinson et de sclérose en plaques en témoignent puisque ces maladies n’ouvrent droit qu’à un congé de longue maladie, malgré les demandes faites en ce sens.

Le 26 mai dernier pourtant, le Conseil d’État a ouvert pour la première fois le bénéfice d’un congé de longue durée à un agent atteint d'une pathologie non listée explicitement. La dépression dans un état grave (troubles anxio-dépressifs chroniques) est qualifiée de maladie mentale. Si l’on suit la classification internationale des maladies, un tel trouble est une sous-catégorie des troubles mentaux, ce qui signifierait que bien d’autres troubles pourront bientôt ouvrir droit au congé de longue durée.

En sens inverse, le cadre le plus protecteur reste fermé. Les maladies et accidents du travail restent soumis à la décision de la commission de réforme. De nature administrative, la commission n’a pas à suivre les règles du droit du travail. Le 26 février 2014, le Conseil d’État a illustré cet état du droit en validant la décision d’une commission de réforme qui avait refusé d’accueillir comme maladie professionnelle le tennis-elbow d’une fonctionnaire hospitalière (alors que le Code de la sécurité sociale classe ainsi cette pathologie).

II.    Quels droits offerts par les congés maladies ?

Le congé maladie permet à l’agent qui ne peut plus remplir ses fonctions de bénéficier d’un arrêt de travail rémunéré à taux plein pendant trois mois, puis d’un arrêt de travail rémunéré à 50 % de son traitement pendant neuf mois.

Le congé de longue maladie, qui est ouvert dans les cas où l’agent est atteint par une maladie qui rend impossible à l'intéressé l’exercice de ses fonctions, rend nécessaire des soins prolongés et qui présente un caractère invalidant et de gravité confirmée, permet à l’agent de bénéficier d’un an de traitements à taux plein, puis deux ans à taux réduit (50 %).

Le congé de longue durée est sans doute le régime le plus protecteur car il permet aux agents atteints d’un nombre limitatif de maladies (bien que celles-ci puissent évoluer à la marge) d’être payés pendant trois ans à taux plein, puis pendant deux ans à la moitié.

En cas de maladie ou d’accident professionnel enfin, tels que définis par la loi, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident

De nouveau, il s’agit d’une apparence de simplicité. La rémunération auquel l’agent a droit en congé maladie ordinaire ou pour pathologie due au service n’est pas définie sur la même assiette que celle touchée en activité. Les primes et indemnités liées à l’exercice effectif des fonctions peuvent en effet  ne pas être dues. Dans la fonction publique de l’État, ces primes restent dues si les objectifs fixés à l’agent sont remplis. Par exemple, en cas de congé maladie ordinaire pendant trois mois, l’agent qui remplit ses objectifs annuels sur les neuf mois travaillés a droit au versement de la prime. En revanche, pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière, rien n’est prévu : l’attribution de ces primes et indemnités est à la discrétion de l’employeur, ce qui implique une délibération de l’assemblée délibérante dans les collectivités et une décision du directeur d’établissement de santé. Dans tous les cas néanmoins, les indemnités pour frais professionnels et organisation du temps de travail ne sont pas dues.

Si le régime est protecteur, il reste cohérent avec les conditions de travail réelles.

La limite de la protection de l’agent se trouve en cas de retrait par l’administration de la décision d’attribuer un congé de maladie. L’avis rendu par le Conseil d’État le 28 mai dernier exclut les décisions d’attribution d’un congé maladie du régime issu de la jurisprudence Ternon de 2001. Le juge explique qu’une décision individuelle explicite créatrice de droits ne peut être retiré que dans un délai de quatre mois à compter de son édiction, dans un but de sécurité juridique.

Dans son avis récent, le Conseil d’État explique pour autant que depuis la loi de finances pour 2011, l’administration-employeur peut demander le remboursement à l’agent des sommes versées dans un délai de deux ans à compter du premier jour du premier mois qui suit le paiement. Si la décision créatrice de droits ne peut plus être retirée, elle subit néanmoins le même effet qu’une annulation ou un retrait puisque l’agent doit reverser les sommes perçues. Dans le cas où une décision illégale a été retirée hors du délai de l’arrêt Ternon, le juge peut annuler le retrait. Mais cette annulation du retrait n’emporte pas maintien du droit à paiement pour l’agent, seulement droit à un nouvel examen de sa situation.

Protecteur pour les agents, le cadre juridique des congés maladies n’est pas dépourvu de garde-fous permettant aux employeurs de proposer des solutions les plus proches de la réalité.

Pablo Hurlin-Sanchez

Aller plus loin :

L. n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 21

L. n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, art. 34

L. n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 57

L. n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, art. 41

Décret n° 2010-997 du 26 août 2010 relatif au régime de maintien des primes et indemnités des agents publics de l'Etat et des magistrats de l'ordre judiciaire dans certaines situations de congés

CE, 26 février 2014, Assistance publique-Hôpitaux de Paris, n° 362029

CE, 26 mai 2014, n° 370123

CE, avis, 28 mai 2014, n° 376501

ShareThis