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Focus

Lundi 19 Mai 2014

Financer les investissements publics, quelles solutions ?

L’équation de l’investissement public est en passe de devenir un casse-tête. Les collectivités locales et leurs établissements publics, les établissements publics du secteur hospitalier voire même les organismes d’administration centrale font face à une demande d’investissement accrue pour relancer ou accompagner l’économie nationale. Et dans le même temps, la crise des finances publiques, qui dure depuis 2008, se fait de plus en plus pressante : en annonçant un plan d’économie de 50 milliards d’euros d’ici à 2017, Manuel Valls a confirmé ce qui était à la fois craint et attendu depuis une dizaine d’années. La loi de finances initiale pour 2014 entérine d’ores et déjà cet état de fait, par exemple en réduisant la dotation globale de fonctionnement de près de 1,4 milliard d’euros.

En 2013, les administrations publiques locales ont investi plus de 48 milliards d’euros (calculé comme formation brute de capital fixe), soit 21 % de leurs recettes. Au regard du déficit des collectivités locales (17 milliards d’euros en 2013), il apparaît que des financements autres que l’auto-financement est nécessaire. Rassurant pour les acteurs économiques, ce montant est désormais presque équivalent au montant dépensé en 2008 et 2009, avant que les effets de la crise des finances publiques se fassent sentir.
Si la commande publique est un élément majeur de croissance économique, comment la financer ? Plusieurs options sont ouvertes, qu’elles soient publiques ou privées.

Le financement public

Les sources nationales

La source de financement entièrement publique tend à se tarir mais elle n’est pas à négliger. Il ne s’agit pas ici des dépenses de transfert de l’État vers les collectivités territoriales ou le secteur hospitalier, mais bien d’aides spécifiques.

La réserve parlementaire permet aux députés, souvent également élus locaux, de trouver des financements pour les investissements publics locaux ou hospitaliers. D’un montant de près de 120 millions d’euros en 2013 (moins qu’en 2012), le fonds permet aux députés et sénateurs de répartir des aides selon les demandes qu’ils reçoivent. La souplesse du dispositif permet de faire financer toutes dépenses, y compris les marchés publics. L’envers de cette souplesse est la nécessité de bénéficier de soutiens politiques forts, comme en témoigne la répartition des aides, rendues publiques depuis 2012.
Se tourner vers une collectivité plus grande peut également être une solution : les aides régionales ou départementales aux communes par le truchement de contrats sont des solutions complémentaires aux autres sources de financement. En revanche, la réforme territoriale en cours risque de porter un coup fatal à cette pratique de mutualisation des dépenses d’investissement public. La répartition plus stricte des compétences devrait stopper ces financements croisés, permettant une meilleure lisibilité des comptes locaux mais aussi une plus grande difficulté de financement direct.
D’une source de financement prédominante, notamment pendant la première période de la décentralisation (entre 1981 et 2003), les fonds publics nationaux tendent à se tarir, même pour les aides occasionnelles. Le financement public évolue pour trouver des fonds auprès de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe.


Les sources européennes

L’Union européenne dirige près de 40 % de son budget annuel vers les collectivités territoriales, permettant de soutenir de multiples politiques, dont l’investissement. Cette source de financement est en pleine évolution, du fait de la négociation actuelle des fonds pour la période 2014-2020. Mais devraient demeurer certaines mesures, notamment pour le financement des infrastructures urbaines, comme le dispositif JESSICA.
Les fonds structurels européens présentent plusieurs avantages s’ils sont recherchés comme fonds de soutien. Venant en sus de financements plus classiques, ils permettent de créer un effet de levier et ainsi d’aller chercher d’autres financements en introduisant le demandeur dans un triple réseau : Commission européenne, Banque européenne d’investissement et Banque de développement du Conseil de l’Europe.
La Banque européenne d’investissement est un partenaire de choix pour les collectivités, en renforçant de plus en plus sa présence financière. Le 6 mai dernier, le conseil des gouverneurs de la Banque (composé des ministres des Finances des États de l’Union européenne) a affirmé son intention de prêter 72 milliards d’euros pour des investissements à long terme. Ces prêts se présentent sous plusieurs formes :

  • des prêts directs, pour les investissements d’un montant total supérieur à 25 millions d’euros, à hauteur de 33 % en moyenne voire jusqu’à 50 % du montant nécessaire ;
  • des prêts intermédiés, via des banques de second rang (tel le groupe Banque populaire – Caisse d'épargne, le Crédit Agricole ou le Crédit mutuel), permettant de soutenir des investissements moins importants ;
  • un mécanisme de garantie qui, sans débloquer des fonds, permet de rassurer les investisseurs privés ;
  • enfin, des mécanismes mixtes ou financements structurés.

La Banque de développement du Conseil de l’Europe remplit des missions similaires, par exemple avec le financement récent d’investissements permettant le développement des services à domicile, des centres de soins de jour et d’accueil temporaire, et l’amélioration des places d’accueil au sein des maisons de repos et de soins pour les personnes âgées et dépendantes. En 2013, la Banque de développement prêtait plus de 13 milliards d’euros en Europe.
Si les aides sont conséquentes, toutes relèvent de la même logique : supporter les personnes publiques en leur permettant de bénéficier de meilleures sources de financement privées.

Le financement par des fonds privés

La démarche d’emprunt, qu’il s’agisse de prêts bancaires ou d’obligations, devient la solution de principe pour les collectivités. Les errements des années 2000, qui ont conduit à la souscription d‘emprunts toxiques par les collectivités et à la faillite de Dexia qui nécessite de mutualiser les pertes, ne sont plus des freins à l’investissement mais doivent demeurer de puissants contre-exemples.

L’offre bancaire

Depuis 2012-2013, l’offre bancaire s’est fortement développée sous l’impulsion du Gouvernement. En 2013, par exemple, la Banque postale s'est positionnée comme le second financeur des collectivités territoriales en prêtant près de 6,5 milliards d'euros à plus de 3 000 collectivités, dont la moitié peuplées de moins de 5 000 habitants.

Les offres bancaires sont articulées autour de quatre grandes familles de crédit :

  • les lignes de trésorerie, qui permettent à une personne publique de faire face à un pic d'investissement avec des prêts modiques sur une durée inférieure à un an. Non notifiées par le trésorier, elles permettent de lisser la charge de certains investissements, tout en ne se présentant pas directement dans le budget ;
  • les « prêts relais », ouverts pour préfinancer un investissement en attendant une subvention ou un prêt d'une institution publique (dispositif JESSICA, par exemple), sur une durée pouvant aller jusqu'à 3 ans ;
  • les prêts à moyen et long termes, sur une durée comprise entre 3 et 20 ans, pour les montants les plus importants ;
  • le recours à des solutions de leasing, c'est-à-dire une location avec option d'achat au terme du bail, permettant de financer des fournitures. Choisir cette solution implique néanmoins de passer un marché de services avec la société financière qui l'offre, ce qui est facilité aujourd'hui par le référencement des acteurs bancaires au sein des centrales d'achat public, de type UGAP.

Les acteurs bancaires prennent désormais soin d'éviter toute structuration des prêts. Si les taux peuvent être fixes ou variables, ces derniers sont en général indexés sur le taux de refinancement des banques de la zone euro (EURIBOR).
Le contrôle des capacités de remboursement des personnes publiques s'opère au regard des derniers comptes administratifs, des budgets et d'un bref descriptif du projet envisagé. Ces élements doivent permettre de déterminer le taux d'épargne brute de la collectivité (sa capacité de remboursement sur un exercice), le taux d'endettement et la capacité de désendettement (en nombre d'années).
Une autre possibilité de financement bancaire, mais très particulière, est celle proposée par la Caisse des dépôts et consignations par son « prêt au secteur public local » (PSPL), bénéficiant d’une enveloppe de 20 milliards d’euros pour financer les projets amortis sur plus de 20 ans.
En pratique, il s’agit de financer des projets de transport, d’infrastructures numériques, de construction ou de rénovation d’écoles, de collèges, de lycées, d’équipements culturels ou sportifs, de travaux de prévention des inondations, d’équipements dédiés à la valorisation des déchets, ou encore de subventions allouées à tous ces projets de long terme. Cette offre est structurée selon deux possibilités. D’une part, une offre dite « packagée », pour les projets d’un montant inférieur à 1 million d’euros, et en moyenne à hauteur de 100 000 euros. D’autre part, une offre dite « sur mesure », pour les projets d’un montant supérieur à 1 million d’euros. Ce type de prêt couvre 75 % du besoin s’il est inférieur à 2 millions d’euros. Au-delà, la Caisse des dépôts accepte de financer 50 % du besoin. Pour les montants les plus importants, la Caisse des dépôts intervient ainsi en soutien d'un financement bancaire du projet, la majeure partie du financement pouvant être assurée par les banques. La demande se fait directement auprès des directions régionales de la Caisse des dépôts et consignation.
Ce type de financement, indexé sur le taux du livret A, permet d’éviter les risques des emprunts structurés, et ainsi d’une toxicité des opérations financières.
L'offre obligataire
L’offre obligataire est une solution récente, ouverte par la pratique pionnière de certaines collectivités, comme l’intercommunalité de Cergy-Pontoise. Désormais prévue par la loi, une telle initiative permet d’être encadrée et structurée avec la naissance de l’Agence France locale. Lancée officiellement en octobre 2013, l’Agence permet de regrouper les collectivités territoriales et de lancer des obligations à leur place, en mutualisant les risques et surtout leurs notes financières. L’ambition de l’agence est de parvenir à lancer près de 4 milliards d’euros d’obligation d’ici à 2020, avec une émission inaugurale de 750 millions d’euros à 1 milliard d’euros à l’automne 2014.
Pour l’instant réservée aux plus importantes collectivités (essentiellement les intercommunalités), l’Agence pourrait s’ouvrir aux plus petites dès son rythme de croisière atteint.
L'aide à l'entrée sur le marché obligataire pourra bientôt se faire par le biais d'agents placeurs, comme compte le faire la Banque postale par exemple à la fin du premier semestre 2014 : la région des Pays de la Loire émettra des obligations à destination de ses habitants. Le lien financeur-financés pourrait être incarné dans la relation administration-usagers/contribuables.

 La solution public-privé

Décrié pour les risques financiers qu’il contient, le financement de la commande publique par le recours à des montages contractuels complexes permet toutefois de lancer des programmes ambitieux sans recourir à des emprunts classiques ou des subventions nationales ou européennes.

La première solution, sans doute la plus classique, est de recourir à des formes de commande publique dite en délégation ou en concession pour reprendre le terme du droit communautaire. L’adoption de la directive « concession » en 2014 pourrait change les règles du jeu à cet égard, mais le principe général reste le même : les investissements sont laissés à la charge d’une personne de droit privé, qui bénéficie ensuite du droit d’exploiter l’ouvrage (ou de ce droit assorti d’un prix). La logique financière est sensiblement similaire à celle des partenariats publics-privés, bien que le contrôle par la personne publique y soit plus importante en délégation de service public.
Les montages contractuels eux-mêmes sont d’une faible importance ici. En revanche, la logique qui préside au partenariat public-privé late sensu est à retenir : celle de la valorisation des actifs publics, qu’il s’agisse du domaine privé ou du domaine public, matériel bien sûr, mais aussi immatériel ! Des conventions de naming, comme cela existe pour les stades de football, ou la cession des données personnelles une fois anonymisées selon les règles de la CNIL sont des opportunités financières non négligeables. Les différents outils d’occupation temporaire sont désormais liés à des redevances permettant aux acheteurs publics de faire baisser les montants des remboursements ou des loyers.
Le recours aux partenariats public-privé devrait connaître un nouvel état de grâce avec l’émergence en cours du partenariat public-privé institutionnalisé, par la création de sociétés d’économie mixte dédiées à un projet, permettant de concilier intervention du privé et respect des buts de la personne publique. Conjugués à une stabilisation bancaire, les grands projets bénéficieront d’un contexte favorable à leur financement.

Pablo Hurlin-Sanchez

Sources :

Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014

Directive 2014/23/UE

CGCT, art. L. 1611-3-2

Les comptes des administrations publiques en 2013 - INSEE

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