Focus - Tribune
Mardi 06 Octobre 2009
Etat, collectivités locales et FCTVA : investir dans les investissements
Si l'on détaille les projets de lois de finances (PLF) des années récentes (2008, 2009 et 2010), on relève une forte hésitation quant à la manière de gérer les attributions du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) aux collectivités territoriales L'évolution de ces attributions est laissée libre dans le PLF pour 2008. Dans le PLF pour 2009, considérées comme une dotation de l'État, et donc comme un concours financier au même titre que les autres, elles rejoignent leurs consœurs au sein de l'enveloppe normée et participent au respect collectif de la contrainte fixée quant à la progression de cette enveloppe (le taux d'inflation anticipé hors tabac). Leur évolution est de nouveau libérée dans le PLF pour 2010 mais cette libération s'effectue au prix d'une contrainte resserrée pour l'ensemble des autres concours financiers : pour ces derniers la norme de progression n'est plus égale au taux d'inflation anticipé hors tabac, mais à ce taux divisé par deux (0,6% contre 1,2% pour les dépenses publiques de l'administration centrale).
La raison de cette valse hésitation réside dans la nature même des dépenses des collectivités locales auxquelles les attributions du FCTVA se rapportent, à savoir leurs investissements. Pour l'État, les attributions du FCTVA correspondent à un concours financier à l'égal des autres : ils sont donc soumis aux mêmes modalités de traitement. Pour de nombreux élus locaux en revanche, elles constituent un remboursement de TVA sur les investissements réalisés et non une dotation ou un concours financier.
Selon l'article L1615-6 du code général des collectivités territoriales : "les attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d'investissement, définies par décret en Conseil d'État, un taux de compensation forfaitaire de 16,176 %. En 2002, le taux de compensation forfaitaire est fixé à 15,656 %. À compter de 2003, ce taux est fixé à 15,482 %." Cette compensation est en outre versée avec un décalage de deux ans puisque " les dépenses réelles d'investissement à prendre en considération pour la détermination des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre d'une année déterminée sont celles afférentes à la pénultième année." Il s'agit donc clairement du remboursement par l'État d'une proportion donnée de la TVA acquittée par les collectivités territoriales au titre de leurs investissements.
Plusieurs considérations en découlent. Primo, les attributions du FCTVA et les montants de TVA dont elles sont issues sont homothétiques, au sens de directement proportionnels. Secundo, les attributions ne correspondent pas à une réattribution à l'euro l'euro : pour un taux de TVA de 19,6%, une telle réattribution équivaudrait à un taux de 16,388%. L'écart en faveur de l'État, sa "marge nette" est donc de 0,906%. Tertio, les dépenses visées sont explicitement des dépenses d'investissement et non de fonctionnement.
D'un point de vue global, l'État ne peut être que gagnant : plus les collectivités locales investissent, plus elles dynamisent l'économie nationale et plus la différence entre le montant de TVA versé et le montant de TVA remboursé augmente. Cette "marge nette" a représenté 0,30 milliard d'euros en 2008, 0,34 en 2009 et représentera 0,38 milliards d'euros en 2010. La tentation est grande de rapprocher ce dernier chiffre de l'augmentation de l'ensemble des autres concours financiers de l'État aux collectivités territoriales : cette dernière, fixée par la loi, s'élève à 0,30 milliard d'euros (soit une progression de 0,6% égale à la moitié du taux d'inflation hors tabac comme on l'a vu plus haut).
Ce qui signifie que si l'on rapproche la marge nette dégagée par l'État sur les attributions du FCTVA en 2010 (le total de la TVA encaissée par l'Etat sur les investissements éligibles au FCTVA en 2010 auquel on retranche les attributions financières du FCTVA pour la même année) de la progression en valeur absolue des concours financiers de l'État aux collectivités locales en 2010 également, on obtient un un solde de 80 millions d'euros en faveur de l'État !
Sur le plan des principes, on objectera que la règle de non-compensation entre dépenses et recettes (règle constitutive du principe d'universalité des finances publiques), oblige à ne pas opérer de rapprochement entre la TVA perçue par l'État au titre des investissements des collectivités territoriales et les attributions du FCTVA. Il s'agit de ressources d'un côté et de concours financiers aux collectivités locales de l'autre. Pour rester sur le plan des principes, on répondra qu'il s'agit d'investissements et que les investissements relèvement simultanément du domaine patrimonial et du domaine de l'avenir. Cela est si vrai, concernant l'avenir, que le Gouvernement a inséré dans son plan de relance de début d'année une mesure destinée à favoriser l'investissement des collectivités territoriales : "Pour les bénéficiaires du fonds qui s'engagent (…) sur une progression de leurs dépenses réelles d'équipement en 2009 par rapport à la moyenne de leurs dépenses réelles d'équipement de 2004, 2005, 2006 et 2007, les dépenses à prendre en considération [pour les attributions du FCTVA] sont, à compter de 2009, celles afférentes à l'exercice précédent. En 2009, pour ces bénéficiaires, les dépenses réelles d'investissement éligibles de 2007 s'ajoutent à celles afférentes à l'exercice 2008 pour le calcul des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée."
Les bénéficiaires du FCTVA qui se sont engagés sur un "surinvestissement" en 2009 se sont donc vus récompenser par un raccourcissement du délai de compensation de deux à un an. Dès lors, les investissements éligibles à la compensation en 2009 sont ceux de l'année 2007 (ancien régime) ainsi que ceux de l'année 2008 (nouveau régime).
Les investissements des collectivités territoriales ont donc un statut particulier : ce ne sont en rien des dépenses courantes mais bien au contraire une anticipation de l'avenir à travers la formation d'un "capital fixe". Ils méritent en tant que tels un traitement à part, définitivement à part. L'État n'a sur le fond rien à gagner à adopter successivement deux positions contradictoires en ce qui les concerne : la reconnaissance de leur nature intrinsèque lorsqu'il s'agit d'associer les collectivités territoriales à la relance de l'économie (faut-il rappeler que ces dernières représentent 73% de l'investissement public total ?) ; leur traitement comme un concours financier usuel lorsqu'il s'agit de statuer financièrement (au sens de finances publiques) sur les attributions du FCTVA. Cela éviterait à tout le moins de changer de position à chaque loi de finances. Et ce, d'une manière qui semble particulièrement opportuniste, financièrement parlant s'entend…
Christophe Pouthier