Loi Dati : faire du citoyen un acteur constitutionnel

Une "révolution juridique", selon le conseiller d'Etat, Bernard Pécheur, un nouveau moyen pour le citoyen de remettre la loi en cause, pour Guy Carcassonne, professeur de droit constitutionnel. Le justiciable pourra contester lui-même la constitutionnalité d'une loi devant le Conseil constitutionnel, à l'occasion d'un procès. Un recours qui lui était jusqu'alors impossible. Cette "exception d'inconstitutionnalité", proposée par le projet de loi organique adopté par l'Assemblée nationale le 14 septembre, représente un nouveau bouleversement dans l'évolution de la hiérarchie des normes juridiques.

Un projet en sommeil depuis 1989

Ce droit nouveau est inscrit dans la Constitution depuis l'adoption de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. L'article 61-1 de la Constitution prévoit que le Conseil constitutionnel peut être saisi, sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, lors d'un procès devant toute juridiction, dès lors "qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et liberté que la Constitution garantit". Après neuf mois d'attente, la loi organique déterminant les conditions d'application de cette nouvelle disposition a été présentée en conseil des ministres le 8 avril dernier, par l'ancienne ministre de la Justice, Rachida Dati, et adoptée par l'Assemblée nationale, lundi 14 septembre.

Si la majorité a beaucoup communiqué sur cette loi, mettant en avant une meilleure garantie du respect des droits du citoyen, "une avancée pour la protection des libertés" ou encore un "important progrès de l'Etat de droit", l'idée d'une saisine du Conseil constitutionnelle par le citoyens n'est pas nouvelle. Il s'agit à l'origine du projet d'un ancien président du Conseil constitutionnel : Robert Badinter. Celui-ci avait pour ambition de faire du justiciable un acteur constitutionnel, il l'affirme dès le 3 mars 1989 dans le journal Le Monde. L'idée est alors reprise par François Mitterrand et un projet de loi est déposé en ce sens à l'Assemblée nationale le 30 mars 1990. Mais les modifications apportées ensuite par le Sénat conduisent le gouvernement à abandonner le projet.

L'initiative est relancée en le 15 février 1993 par les propositions du rapport dirigé par le doyen Vedel, au sein du Comité consultatif pour la révision de la Constitution. Un nouveau projet de loi constitutionnelle est déposé au Sénat le 10 mars 1993, mais la mesure prévoyant la saisine du Conseil constitutionnelle par les citoyens est finalement abandonnée. La saisine du Conseil constitutionnelle par les citoyens est ensuite défendue par Lionel Jospin en 2001, puis par Edouard Balladur en 2007, qui préside le "Comité de réflexion et de propositions sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République". Celui-ci publie un rapport rassemblant 77 propositions. L'une d'entre elle énonce que "le législateur organique devrait prévoir que le Conseil puisse être saisi par les justiciables eux-mêmes".

Avec le vote de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et l'adoption par l'Assemblée nationale du projet de loi organique, on peut enfin croire à l'aboutissement du projet.

Six mois pour statuer

Avec la loi Dati, le justiciable pourra-t-il agir de la même manière que les parlementaires et manifester ainsi son opposition à un procès qu'il n'estime pas "légal", voire "constitutionnel" ? Et détourner ainsi la loi de son objectif premier ? Le texte, tel qu'il a été présenté, prévoit une procédure stricte devant éviter les abus de saisine. Il s'agit ainsi de trouver le juste équilibre entre "un large accès à ce mécanisme de contrôle" et son utilisation "à des fins dilatoires".

"La question de la constitutionnalité pourra être soulevée au cours de toute instance devant toute juridiction, relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, y compris pour la première fois en appel ou en cassation", précise le projet de loi. En matière pénale, le texte prévoit un certain nombre d'aménagements. Il est dit que : "le moyen ne peut être soulevé devant la cour d'assise. En cas d'appel d'une décision rendue par la cour d'assise en premier ressort, il peut être soulevé dans un écrit accompagnant la déclaration d'appel" (article 23-1).

La juridiction saisie de la question de constitutionnalité devra examiner la demande, afin de vérifier son fondement, son caractère sérieux et son opportunité. Si la question posée répond aux conditions définies par le projet de loi organique, elle sera ensuite transmise "à la juridiction suprême dont elle relève" (Conseil d'Etat ou Cour de cassation). Pour ne pas ralentir la procédure judiciaire, le projet de loi prévoit que l'instruction ne sera pas suspendue par la question de constitutionnalité, et que le juge pourra "prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires". Le Conseil d'Etat et la Cour de cassation disposent de trois mois pour examiner le recours et décider de son renvoi éventuel devant le Conseil constitutionnel.

Si "la disposition contestée commande l'issue du litige, la validité de la procédure ou constitue le fondement des poursuites", ou si la question de constitutionnalité "soulève une question nouvelle ou présente une difficulté sérieuse", elle est renvoyée devant le Conseil constitutionnel. Celui-ci dispose à son tour d'un délai maximum de trois mois pour rendre sa décision.

Exception d'inconstitutionnalité vs contrôle de conventionalité

La possibilité de saisine du Conseil constitutionnel se signale par sa radicalité. Elle bouleverse le rôle du Conseil, qui de juge a priori, devient également un juge a posteriori de la loi. Elle modifie la conception juridique traditionnelle française, qui a prévalu de la Révolution jusqu'au début des années 1970. D'inspiration rousseauiste, celle-ci voulait que la loi représentât l'expression de la souveraineté populaire, la volonté générale. Elle ne pouvait donc mal faire et rien ne pouvait la contredire. Bernard Pécheur parle à cet égard de révolution juridique. Une révolution qui aura connu plusieurs temps forts avec le tout dernier temps, celui de l'exception d'inconstitutionnalité.

Première temps fort : en 1971, via la décision "Liberté d'association" (décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971), le Conseil constitutionnel, créé en 1958, définit un "bloc de constitutionalité" qui d'une part élargit son périmètre d'activité, d'autre part devient la norme supérieure. Jusqu'alors, en conformité avec l'article 1^er de la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel n'exerçait de contrôle de la conformité des lois que par rapport à ladite Constitution de 1958 stricto sensu. Le bloc de constitutionnalité consacre la valeur constitutionnelle du préambule de la Constitution de 1958, qui renvoie directement et explicitement à deux textes fondamentaux : la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 et le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Sachant que les "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République" sont "réaffirmés solennellement", dès l'alinéa premier, par le préambule de 1946, ils acquièrent valeur constitutionnelle et sont intégrés au bloc de constitutionnalité. Ces principes sont définis comme des principes qui ont un véritable caractère d'universalité, qui ont engendré une tradition, n'ayant jamais été contredits, qui sont issus d'une législation républicaine et qui sont nécessairement antérieurs à 1946 (il s'agit d'une consécration de l'œuvre législative de la Troisième République, et plus particulièrement de la liberté d'association établie par le législateur en 1901).

Deuxième temps fort : la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 introduit la possibilité pour 60 députés ou 60 sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel. Cette prérogative était jusqu'alors réservée au président de la République, au Premier ministre et aux présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale. Cet élargissement de la saisine du Conseil constitutionnel a considérablement changé la portée et la signification du contrôle de constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel devient le gardien de la loi. Mais il devient par extension un instrument de l'opposition dans le débat parlementaire. Il suffit de se souvenir des débats récents sur la loi Hadopi (loi Création et Internet), la loi sur le travail dominical ou la loi HPST (loi portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires), pour constater que la saisine du Conseil constitutionnel est devenue une arme au service du politique. Les probabilités de saisine du Conseil constitutionnel sont directement liées à l'intensité du débat politique qui préside à l'examen d'un projet de loi.

Troisième, et avant-dernier, temps fort : le contrôle de conventionnalité. À l'égal de la Constitution, les traités et accords internationaux ont une valeur supérieure à la loi : le droit communautaire a donc une valeur supérieure à la loi. Il en a résulté un contrôle de conventionnalité qui a pour fin de s'assurer de la conformité des lois aux traités et accords internationaux. Le Conseil constitutionnel ne s'étant pas reconnu le pouvoir d'exercer ce contrôle (du fait de l'article 55 de la Constitution qui ne l'organise pas expressément), ce sont les juridictions ordinaires qui l'assurent, suite à un arrêt de la Cour de cassation de 1975 et un arrêt du Conseil d'État de 1989.

Toutefois, la loi Dati vient replacer, dans une certaine mesure, les juridictions françaises au-dessus du contrôle communautaire : le texte précise que le contrôle de constitutionnalité à l'initiative du citoyen aura la priorité sur le contrôle de conventionnalité, si ces deux recours sont utilisés pour un même objectif. "Une volonté de réappropriation de la Constitution par les justiciables", précise Rachida Dati dans l'exposé des motifs du projet de loi. On peut également le voir comme une petite revanche sur l'Europe, à l'heure où plus de la moitié du droit produit en France est d'origine communautaire.

Agnès Verry