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Lundi 18 Janvier 2016

La technique et la vacuité du politique

La baisse constante du taux de participation aux élections municipales depuis 1977 constitue l’une des expressions de la défiance de l’électorat vis à vis de la décentralisation. L’approche retenue pour dépasser ce syndrome rappelle l’évolution qu’a connu la médecine au cours des 50 dernières années : l’approche humaniste et globale du patient a cédé la place à celle d’une conception aussi technicienne que désincarnée. 

La lecture du rapport publié en janvier 2016 sous l’égide de l’institut Montaigne confirme cette analogie. 

La nosographie de la décentralisation établie par les deux auteurs de ce rapport circonscrit les correctifs qu’il convient d’apporter à six politiques prioritaires (les finances publiques, l’investissement public, l’aide sociale, le développement économique territorial, l’emploi et la formation professionnelle, l’enseignement professionnel et l’apprentissage). 

Dans chacun de ces champs, nombreuses sont les propositions qu’ils formulent qui reprennent les travaux conduits depuis de nombreuses années dans d’autres instances, spécifiquement au sein de l’institut de la gouvernance territoriale et de la décentralisation (dont l’un des auteurs est un co-présidents) : il en est ainsi, entre autres exemples, pour ce qui concerne l’extension du pouvoir réglementaire, ou bien encore le droit à l’expérimentation. 

L’intérêt de ce rapport ne réside donc pas dans le caractère novateur de ces propositions mais bien dans la conception qu’ils se font de la décentralisation : il s’agit de parfaire « l’efficacité de l’action publique et la qualité du service rendu au public ». Parmi les propositions qui illustrent cette approche, l’on note l’extension de la  règle d’or de l’équilibre budgétaire aux collectivités territoriales en lui adjoignant le ratio de capacité de désendettement. Si de façon indiscutable ce ratio permet d’analyser la stratégie financière d’une collectivité territoriale, rappelons tout de même que la corrélation entre le montant du stock de la dette et la nature des dépenses auxquelles il se rapporte ne manque pas d’intérêt : une analyse trop rapide conduit à ignorer qu’il existe des emprunts qui, après une dégradation, parfois importante, du stock de la dette, génèrent des recettes. 

Est invoqué également le développement de la mutualisation des personnels, en facilitant leur gestion intégrée par les intercommunalités. Et par extension l’assouplissement du statut de la fonction publique territoriale. 

Enfin, les interrogations relatives au record absolu que détient la France dans l’Union européenne en matière de nombre de collectivités territoriales, qui est « la cause d’une perte considérable d’efficience de l’action publique, de blocages, de lenteurs et d’immenses coûts de coordination » sont mises en avant.

L’économisme des auteurs, qui participent depuis longtemps à la construction de la décentralisation, interroge. 

Tout d’abord parce qu’il s’agit d’un formidable acte manqué eu égard à leur carrière parlementaire et de l’expression de l’inanité des clivages politiques.

Par ailleurs, parce que le caractère des champs d’analyse retenu se double d’oublis importants : la question de la péréquation n’est pas mentionnée et la question de la hiérarchisation des politiques publiques où, pour faire écho à Rawls, aucune réflexion sur ce que recouvre l’équité des politiques publiques n’est conduite. Dans un contexte financier contraint, l’un des enjeux majeurs réside pourtant dans cette définition des biens publics essentiels qui doivent être présents sur chacun des territoires.

Ce rapport s’inscrit dans ce qu’est devenu aujourd’hui le politique, avec cette tendance à s’abandonner de façon irrépressible devant le commensurable : la proposition de corréler les règles de calcul des dotations aux collectivités territoriales avec des critères relatifs aux dépenses de fonctionnement illustre ce choix. Trente années après son introduction, la décentralisation reste empreinte d’une conception religieuse, où l’autorité du centre n’admet pas que des décentralisateurs puissent exister.

Le choix retenu de « s’affranchir des questions institutionnelles » occulte la vision d’ensemble de ce qu’est, dans son essence, la décentralisation. Mirabeau affirmait en 1789 qu’il s’agissait de rapprocher « l’administration des hommes et des choses ». 

Assimiler la réforme au chiffre, l’enserrer dans des correctifs - fussent-ils justifiés -, conduit à laisser croire que la décentralisation ne serait qu’une technique. La satisfaction éprouvée par le spécialiste une fois son geste accompli n’enlève rien à l’absence d’une approche globale. 

Or, la décentralisation est politique. Ce n’est qu’en l’acceptant comme telle qu’il sera ensuite possible d’impliquer l’ensemble des hommes et des femmes qui la mettent en œuvre quotidiennement, mais aussi d’envisager une nécessaire réappropriation citoyenne. Gaston Defferre avait théorisé les conditions de réussite de la décentralisation en affirmant la nécessité de disposer d’une vision d’ensemble et d’un texte court (l’ensemble des dispositions techniques étant renvoyé à des textes ultérieurs). 

Le rapport de l’institut Montaigne ne répond malheureusement, eu égard à la qualité des auteurs, à aucune de ces deux conditions. 

Vincent Aubelle est professeur des universités associé à l'Université Paris-Est - Marne-la-Vallée. Il est l'auteur aux éditions Berger-Levrault de Intercommunalité des projets aux pratiques, d'Osons la décentralisation ! Il est temps de décider de vivre ensemble et de La commune nouvelle.


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