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Mercredi 03 Septembre 2014

Les sociétés publiques locales, des pratiques efficaces qui s'éloignent de la théorie !

Lancées au milieu des années 2000 dans le mouvement de la jurisprudence Teckal du juge communautaire, les sociétés publiques locales (d’aménagement ou non) prennent une part de plus en plus importante parmi les outils de gestion du service public. Cousines des sociétés d’économie mixte, elles permettent d’assurer la condition du contrôle analogue, fondement d’un recours à ces personnes morales sans se plier aux règles de la commande publique. Une publication conjointe de l’Association des Communautés de France (AdCF) et de la fédération des entreprises publiques locales (Fepl) permet d’éclairer la pratique de ces sociétés comme la directive de 2011 avait éclairé leurs modes de formation.

Cette étude souligne le succès de cette forme sociale auprès des grandes collectivités, pour une mission historique surtout, ainsi pour des missions économiques assez large.

"Travailler indépendamment et directement avec la structure"

Les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) sont nées en 2006, suivies, quatre ans plus tard, des sociétés publiques locales (SPL), dont l’objet social est plus large. Au 1er janvier 2014, SPL et SPLA comptent pour 16 % des 1 189 entreprises publiques locales. Les sociétés d’économies mixtes restent largement majoritaires, mais la souplesse de création et d’action des sociétés de « partenariat public-public » en font des outils très attractifs.

Le couple communes-intercommunalités nécessite de nombreux accords pour exercer efficacement les compétences qu’elles se répartissent. Si la mutualisation est souvent mise en avant, le recours à la  société publique locale permettent de mettre en ouvre une sorte de « mutualisation de projets ». Homogénéisant le service rendu aux usagers et rendant plus lisible l’action publique, la SPL n’enferme pas ses actionnaires dans un cadre procédural dur. Contrairement à l’abandon de compétences au profit d’une intercommunalité ou d’un syndicat mixte par exemple, les actionnaires publics peuvent « travailler indépendamment et directement avec la structure » sans la contrainte des règles de la commande publique.

"Les SPL sont des outils d’aménagement du territoire et non de concurrence de l’activité privée"

Cette souplesse est permise par l’objet social des SPL. Le second alinéa de l’article 1531-1 du Code général des collectivités territoriales dispose ainsi que les SPL « sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement […], des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général. » L’intervention des personnes publiques dans l’économie notamment en cas de carence de l’initiative privée y est sous-entendue, ce qui permet le développement d’offres publiques propres à développer la concurrence voire à répondre à des besoins inassouvis, par exemple en matière d’assistance à maîtrise d’ouvrage ou de maîtrise d’ouvrage déléguée.

Seule limite importante à cette souplesse, les sociétés publiques locales ne peuvent exercer de fonction support. La circulaire de 2011 explique très clairement que des fonctions supports, comme la gestion des ressources humaines, la gestion budgétaire ou encore des expertises juridiques ou d’assistance technique, pour le compte des collectivités qui les contrôlent. En effet, de telles fonctions, qui font partie du fonctionnement interne des collectivités, ne sont pas des compétences en tant que telles attribuées par la loi aux collectivités dont l’objet est, l’exercice de missions au bénéfice direct des administrés. Elles ne font que contribuer à l’exercice de ces compétences. Par conséquent, elles ne sauraient entrer dans la catégorie, des activités d'intérêt général visées par la loi du 28 mai 2010. »

La pratique fait apparaître une répartition des objets sociaux en faveur de deux types d’activité, l’aménagement d’une part, et le tourisme (de loisirs comme culturel) d’autre part. À la lecture de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, qui définit l’objet social des SPLA, se distinguent les missions classiques de la personne publique  organisatrice de l’espace commun (développement d’une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, réalisation d’ équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, lutte contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, encouragement du renouvellement urbain, sauvegarder ou mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti et des espaces naturels), mais aussi des mesures plus économiques comme l'extension ou l'accueil des activités économiques, ou le développement des loisirs et du tourisme.

La pratique tranche ainsi radicalement avec la théorie : les sociétés publiques sont essentiellement utilisées dans un cadre d’aménagement du territoire et non de concurrence de l’activité privée. En revanche, et cela est de nouveau une pratique bien différente de la théorie, des groupes constitués de SPL adossées à des sociétés d’économie mixte (SEM) ont vu le jour. Il ne s’agit pas de groupe comme en droit des sociétés privées (avec une holding ou des filiales pas exemple), mais plutôt, selon la qualification retenue par l’AdCF et la Fepl « d’outils sectoriels ayant chacun leur autonomie, mais participant tous à la mise en œuvre d’une même politique publique globale et homogène soumise à une gestion commune. » En d’autres termes, les entités sont indépendantes les unes des autres assurant le contrôle 100 % public de la SPL mais les partenaires privés des SEM présentes au capital des sociétés publiques conservent une voix consultative. Si les détenteurs des voix délibératives les suivent, rien légalement ne les fait sortir des critères du contrôle analogue ou de l’activité exercée exclusivement pour ses actionnaires.

Grâce aux différentes facettes de l’outil, les sociétés publiques locales se développent hors du seul champ de l’aménagement. Les services de réseau (eau, électricité ou très haut débit par exemple) en deviennent utilisateurs. La commune et la communauté urbaine de Toulouse ont ainsi délégué le déploiement et l’entretien du réseau de fibre optique à leur société publique locale, tout comme l’agglomération brestoise et ses partenaires publics ont confié la gestion de l’eau et de l’assainissement à leur SPL.

Ces succès pratiques, tout comme les liens tissés entre les partenariats publics-publics et les partenariats publics-privés, annoncent le succès d’une prochaine forme sociale : la société d’économie mixte à opération unique.

Pablo Hurlin-Sanchez

Aller plus loin :

Consulter l'étude

 

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