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Lundi 16 Mars 2015

L'expertise, une prestation qui existe aussi dans l'administration !

Le recours à l’expertise est profitable à l’administration, à la condition de ne pas en abuser. La Cour des comptes a relevé trois types de cas dans lesquels l’administration peut recourir à des conseils extérieurs, ce qui ne justifie pas les plus de 150 millions d’euros dépensés en ce domaine par an.

Le conseil extérieur n’est valable que pour répondre à certains besoins. Comme pour le recours à des agents contractuels, l’expertise n’est possible que si le moyen nécessaire n’est pas disponible au sein de l’administration. En effet souligne le rapport, « il existe certaines compétences dont l’administration ne dispose pas, dont elle n’a jamais disposé et qu’il ne semble pas utile de développer quand celles-ci peuvent être assumées dans de bonnes conditions par des opérateurs privés ou des démembrements de l’État.» Le recours à l’expertise peut également être utile pour une montée en compétence, comme cela fut le cas pour la certification des comptes de l’État rendue obligatoire par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Parmi ces moyens n’existant pas au sein de l’administration figurent certaines données sur des administrations ou des marchés étrangers. Le recours à  des sociétés de conseil extérieures est recommandé par la cour pour le knowledge management, ou en d’autres termes, pour bénéficier d’éléments de comparaison permettant de construire un banc d’essai de solutions publiques. Ainsi, « dans le cadre de sa mission d’État actionnaire, l’agence des participations de l’État fait appel à des cabinets de conseil en stratégie pour évaluer très en amont l’opportunité de certaines opérations capitalistiques », car, « organisés en réseau au niveau mondial, les départements « secteur public » de chaque cabinet sont en mesure d’apporter à leurs clients une analyse des meilleures pratiques observées dans le cadre de missions à l’étranger. »

Plus généralement, la cour valide le choix de recourir à un conseil extérieur pour bénéficier « d’un regard nouveau ».
La cour critique en revanche le recours aux conseils externes pour pallier au recul de certaines compétences « cœur de métier » voire même régaliennes. Le choix par l’État de confier à un cabinet de conseil la rédaction d’actes réglementaires pour la réalisation du contrat dit « d’écotaxe » figure parmi les exemples cités. Cette situation découle parfois d’une perte de mémoire de l’administration, ses cadres étant partis dans le secteur privé. La cour souligne à cet égard qu’ « il est regrettable que l’administration soit contrainte de se placer dans une relation de dépendance avec certaines prestataires au motif que ceux-ci ont acquis une meilleure connaissance qu’elle de ses propres procédures. »
Pour faire face à ces dérives et n’utiliser le recours au conseil extérieur que dans un cadre pertinent, la Cour des comptes avance trois faisceaux de solutions.

Le premier porte sur le recours à des solutions existant déjà au sein de l’administration. Les corps d’inspection et de contrôle en premier lieu, dont les moyens sont certes limités mais les compétences en matière d’administration sont loués. La cour insiste toutefois pour que les solutions proposées par ces corps ne soient plus seulement livrées mais accompagnées : exit le rapport final d’inspection, place à une planification du changement. Les exemples du ministère de l’Éducation ou du ministère de la Défense se voient délivrer des satisfecit par la cour à cet égard. Afin de favoriser ces démarches, la cour insiste sur la nécessité de recenser les compétences internes à l’administration, au sein d’un « recueil des compétences et des expertises disponibles dans les services de l’État ».

Les avantages financiers pourraient être important, puisque selon les chiffres de la DGAFP, « la Cour a estimé le coût moyen d’une journée de travail d’un cadre de catégorie A+ (administrateur civil par exemple) à environ 500 € par jour, toutes cotisations comprises (y compris les cotisations versées au CAS Pensions). Il conviendrait de compléter ce coût par les frais liés à l’environnement de travail de l’agent (bureau, frais de fonctionnement).

Le coût du « jour-homme » d’un fonctionnaire de catégorie A+ correspond donc, en moyenne, au niveau de facturation d’un consultant junior, dont le coût s’établit, selon les constatations de la Cour, entre 400 et 800 €. Le tarif journalier moyen (TJM) d’un consultant peut être estimé, à partir des marchés examinés par la Cour, à environ 1 500 euros. »

De tels avantages permettent « d’avoir recours à des expertises internes, présentes, soit dans ses propres services, soit au sein de ses opérateurs, notamment les établissements d’enseignement supérieur et de recherche. Il doit cependant être fait appel à ces compétences dans le respect du droit de la commande publique. »

Le respect du cadre de l’achat public est le second faisceau de solution, tant pour maîtriser la qualité que le coût des prestations, qu’elles soient publiques ou privées. Or, la faiblesse de la politique d’achat est critiquée par la Cour d’une part pour son manque de structuration et d’autre part pour le non-respect du cadre juridique.

Le manque de structuration devrait se résorber sous l’effet de l’extension des missions du service des achats de l’État, organisé autour de trois fonctions : la définition des stratégies d’achat par segment, le déploiement de la fonction achat et la mise en place de référentiels achats communs et enfin la mesure de la performance des achats.

Le contournement des règles de procédure de passation relève du manque de connaissance du cadre de l’achat public. Le choix de recourir à la procédure standard de l’appel d’offres n’est pas toujours adapté à l’achat de prestations de conseil, notamment en raison de sa lourdeur.  Parmi les pistes à favoriser figurent le dialogue compétitif, les MAPA et les marchés négociés… à la condition de respecter les règles de la commande publique. Les marchés à bon de commande sont en revanche à manier avec prudence, puisque si « ces marchés, qui présentent le double avantage d’une procédure allégée en phase d’utilisation et d’une réactivité accrue lors de la survenance du besoin, ne sont pas toujours utilisés à bon escient par l’administration. Ils peuvent en outre se révéler particulièrement consommateurs de crédits lorsqu’ils ne sont pas suffisamment encadrés. »

Enfin, le contrôle de la prestation doit être l’occasion de bénéficier d’un retour d’expérience sur les conseils achetés. Les magistrats financiers plaident même pour l’insertion des modalités de transfert des compétences entre les prestataires et l’administration dans les cahiers des charges des marchés de conseil et dans une clause spécifique dans le cahier des clauses administratives générales. Ce retour d’expérience devra également être capitalisé par l’acheteur et partagé avec les autres ministères.

Aller plus loin :

Le recours par l’État aux conseils extérieurs

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