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Jeudi 20 Aout 2015

Jacques Toubon : « les risques psychosociaux ne se réduisent pas à la discrimination »

Issu de la réforme constitutionnelle du 21 juillet 2008 et mis en place par la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante, a repris, depuis le 1er mai 2011, les missions antérieurement dévolues au Médiateur de la République, à la Défenseure des enfants, à la Commission nationale de déontologie de la sécurité et à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde).

Cette institution, présidée depuis quelques mois par Jacques Toubon, nommé Défenseur des droits après le décès de Dominique Baudis, est chargée de défendre les droits et libertés des citoyens face à l'administration, de défendre et de promouvoir les droits de l'enfant, de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité, de lutter contre les discriminations et de promouvoir l’égalité.

Au titre de cette dernière compétence, le Défenseur des droits est saisi de réclamations relatives à la discrimination dans le domaine de l'emploi, à la fois privé et public, ainsi qu'au harcèlement moral lorsque celui-ci est constitutif d'une discrimination. L'instruction de ces réclamations le conduit à analyser en profondeur les relations de travail dans lesquelles viennent s'ancrer ces discriminations. Le Défenseur des droits constitue ainsi un observateur privilégié du monde du travail et des risques psychosociaux qu'il peut générer.

 

Dans quel cadre le Défenseur des droits est-il amené à connaître des risques psychosociaux auxquels peuvent se trouver confrontés les agents publics ?

Afin d'éviter d'emblée tout malentendu, et aussi paradoxal que cela puisse paraître, il est important de souligner que le Défenseur des droits n'est pas compétent pour connaître des RPS en tant que tels ! L'article 10 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, héritage du Médiateur de la République, lui interdit d'être saisi ou de se saisir des différends susceptibles de s'élever entre les personnes publiques et leurs agents à raison de l'exercice de leurs fonctions. Il lui incombe toutefois, et c’est là l’héritage de la Halde, de lutter contre les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international, ainsi que de promouvoir l'égalité.

 

C'est donc à travers le prisme des discriminations que vous êtes amené à appréhender les risques psychosociaux dans la fonction publique ?

Exactement. À l’exception des questions liées à leur protection sociale, les agents publics ne peuvent me saisir que lorsqu'ils s'estiment victimes de discrimination. Ce n'est donc qu'à ce titre que l'institution que je préside est conduite à connaître des risques psychosociaux auxquels ils sont confrontés.

 

Ce constat n’est-il pas de nature à biaiser le regard que vous pouvez porter sur les risques psychosociaux ?

Il est vrai que les risques psychosociaux ne se réduisent pas à la discrimination. Les facteurs de risques susceptibles d’engendrer un stress, un état dépressif ou de la souffrance au travail sont nombreux, qu’il s’agisse de l’insécurité dans l’emploi, en particulier pour les agents contractuels, toujours très nombreux, de la pression qui peut s’exercer sur les agents et de l’intensification du travail imposée par les réductions d’effectifs dans la fonction publique, voire des carences dans son organisation. Il n’en demeure pas moins que la discrimination occupe une place essentielle parmi ces facteurs de risque. D’abord, parce que selon le 7e Baromètre sur la perception des discriminations dans le travail réalisé par l’Ifop pour le Défenseur des droits et l’Organisation internationale du travail , un tiers des agents de la fonction publique déclaraient avoir été victimes d’au moins une discrimination dans le cadre de leur activité professionnelle. Or, le fait de traiter de manière défavorable un agent en raison d'un motif prohibé, qu’il s’agisse de son origine, de son sexe, de son handicap, etc., génère inéluctablement un sentiment de mal-être ou de souffrance. Ensuite, parce que, comme la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 l’affirme désormais explicitement, la discrimination inclut le harcèlement moral lorsqu’il est fondé sur un critère de discrimination prohibé par le droit. Et l’on sait que le harcèlement moral est un des facteurs de risques psychosociaux les plus importants. Enfin, parce que la discrimination vise également les faits de harcèlement sexuel prohibés par l’article 6 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.

 

Afin de mieux apprécier l’étendue du phénomène, combien de réclamations concernant la fonction publique avez-vous reçu au cours de cette année ?

En 2014, les services centraux du Défenseur des droits ont reçu presque 800 réclamations d’agents publics qui s’estimaient discriminés. À peu près 20 % d’entre eux invoquaient des faits de harcèlement moral ou sexuel ! Ces chiffres, sensiblement comparables à ceux de l’emploi privé, tendent à montrer que, contrairement aux idées reçues, la fonction publique dans son ensemble n’est pas épargnée par les risques psychosociaux. Loin de là !

 

Quels constats vous inspirent ces chiffres ?

D’une part, il convient de relever que ces chiffres sont sensiblement identiques à ceux des années précédentes. D’autre part et surtout, il apparaît qu’ils demeurent à un niveau élevé, d’autant plus inacceptable qu’à quelques rares exceptions près, toutes ces réclamations reflètent, d’une manière ou d’une autre, une forme de souffrance au travail, quand bien même la preuve de la discrimination ne peut pas être établie par le Défenseur des droits ! D’une manière générale, l'instruction des dossiers révèle que les facteurs de risques psychosociaux fragilisent non seulement les agents publics, mais aussi à travers eux la fonction publique elle-même.

 

Les agents de la fonction publique bénéficient pourtant d’un statut protecteur...

Le traitement quotidien des réclamations permet d’appréhender à la fois les facteurs de risques psychosociaux, comme la discrimination ou le harcèlement, mais aussi leurs effets, en particulier la dégradation de l’état de santé. Ce traitement montre, de manière tout à fait concrète, qu’en dépit de ce statut protecteur, les réductions d’effectifs, le recours aux agents contractuels avec la multiplication des contrats de courte durée, la réorganisation des services ainsi que les nouveaux modes de management qui, dans certains secteurs, tendent à privilégier la performance quantitative au détriment de la qualité du service rendu, contribuent à dégrader à la fois la santé psychique des agents et les relations de travail. Ce constat est valable aussi bien pour la fonction publique d’État que pour la fonction publique hospitalière ou les collectivités locales.

 

En ce qui concerne les effets des risques psychosociaux, que révèlent les réclamations qui vous sont adressées ?

Je suis surpris non seulement par l’importance du nombre de réclamations touchant à l’état de santé des agents publics qui me sont adressées, mais également par son augmentation régulière. L’état de santé est devenu, en 2013, le premier motif de saisine du Défenseur des droits dans le domaine de l’emploi public, représentant, selon les années, entre 15 et 20 % des réclamations traitées par les services centraux ! Or, si ces chiffres, à rapprocher de l’augmentation du taux d’absentéisme dans certains secteurs, peuvent être interprétés comme le signe d’une dégradation de l’état de santé des agents publics, ils reflètent également les carences de l’employeur public dans sa gestion des problèmes de santé de ses agents, carences qui sont à l’origine de discriminations inacceptables.

 

Qu’entendez-vous par-là ?

Il n’est pas normal qu’un agent public, dès lors qu’il est confronté à des problèmes de santé, à plus forte raison lorsqu’ils sont liés à son travail, ait sa vie professionnelle bouleversée durant parfois plusieurs années, au gré des avis plus ou moins contradictoires des différentes commissions compétentes en la matière et de la plus ou moins bonne volonté de son employeur à mettre en place les dispositifs prévus par la loi ! Garantir la santé physique et mentale des agents est une obligation pour l’employeur public qui est tenu de prendre les dispositions appropriées pour protéger la santé et la sécurité de ses agents, conformément aux dispositions de l’article 23 de la loi du 13 juillet 1983. Les décrets d’application renvoient aux dispositions du code du travail  , sur le fondement desquels, la Cour de cassation a jugé que l'employeur était tenu envers ses salariés à une véritable obligation de résultat en matière de protection de la santé et de la sécurité, y compris pour le harcèlement moral  . La Cour de cassation a également considéré que l’employeur devait répondre des agissements des personnes qui exercent, de fait ou de droit, une autorité sur les salariés .

 

Face à cette situation, comment intervenez-vous ?

Toutes les fois que la discrimination est établie, j’utilise l’ensemble des pouvoirs dévolus au Défenseur des droits par la loi organique pour remédier à la situation, avec pour seul souci l’efficacité. Il peut s’agir du règlement amiable, qui permet au réclamant d’obtenir rapidement satisfaction, comme un aménagement de poste, par exemple, tout en évitant aux parties en cause d’avoir à soutenir une action contentieuse. Afin de prévenir de tels faits, il m’arrive aussi d’adresser des recommandations aux employeurs publics de manière à les sensibiliser davantage à la gestion des problèmes de santé des agents. Enfin, lorsque les agents ont saisi le juge administratif, je suis amené, lorsque je l’estime opportun, à présenter mes observations devant lui.

 

S’agissant cette fois des facteurs de risques psychosociaux, et en particulier du harcèlement moral à caractère discriminatoire ou du harcèlement sexuel, quels enseignements tirez-vous des réclamations qui vous sont adressées ?

Là encore, je suis souvent surpris par les difficultés que semble éprouver l’employeur public face à des situations de ce type. S’il est vrai que, par définition, je ne suis saisi que des cas auxquels l’administration n’a pas apporté de solution efficace, je constate néanmoins à travers les réclamations que le problème est rarement pris en compte à la hauteur de ce qu’il devrait être.

 

C’est-à-dire ?

Sur le plan de la prévention, il est rare que l’autorité hiérarchique informée des faits mette en œuvre les moyens les plus appropriés pour éviter ou faire cesser les attaques auxquels le fonctionnaire est exposé. Par une sorte d’atavisme, elle tend encore trop souvent à protéger la victime en la déplaçant, ce qui tend à l’isoler et à lui donner l’impression d’être sanctionnée comme si elle était la cause du problème, alors que l’auteur des faits, lui, reste en place… De la même manière, alors que le harcèlement moral ou sexuel est susceptible d’ouvrir droit à la protection fonctionnelle prévue par l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, rares sont les cas dans lesquels l’employeur public accepte la mise en œuvre de cette protection. Enfin, sur le plan de la sanction de l’auteur des faits, les mesures de changements d’affectation (et je tiens à le souligner, sans promotion ! contrairement à une pratique courante), d’éloignement ou de suspension des fonctions demeurent encore trop isolées.

 

Face à ce constat plutôt alarmant, quelles solutions préconisez-vous ?

Contrairement à ce que l’on peut penser, le règlement amiable peut parfois s’avérer très efficace pour la réparation du harcèlement moral : alertée par mes services, l’administration va diligenter une enquête interne et prendre les mesures nécessaires, y compris l’indemnisation des préjudices. Il apparaît toutefois que dans la plupart des cas, les réclamants ont déjà saisi le juge administratif d’une demande indemnitaire. La présence du Défenseur des droits dans le cadre de ces procédures contentieuses me paraît d’autant plus importante que malgré les évolutions récentes de la jurisprudence administrative en la matière, en particulier avec l’aménagement de la charge de la preuve , les décisions demeurent toujours exceptionnelles.

 

Votre action en la matière passe donc en priorité par une intervention devant la juridiction administrative ?

Oui, lorsque les conditions sont réunies, en particulier lorsque la victime a déjà engagé un recours contentieux. La présentation d’observations devant les juridictions permet non seulement d’assurer l’effectivité de la règle de droit, mais aussi de contribuer au développement de la jurisprudence, voire de la faire évoluer. Dans le domaine du harcèlement moral et sexuel, je suis particulièrement attaché à l’analyse selon laquelle un acte unique peut constituer un harcèlement moral à caractère discriminatoire. Ce sont d’ailleurs les termes même de l'article 1er alinéa 3 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 : la discrimination inclut « tout agissement » lié à l’un des motifs de discrimination prohibés… À partir de cette analyse, qui tend à montrer que la loi n’exige pas que les actes soient répétés, j’ai estimé, par exemple dans le domaine de l’emploi privé, que le seul affichage dans la salle de repos d'une entreprise de la photographie d'un primate couché sur le dos avec le prénom manuscrit au feutre rouge de l’un de ses salariés suffisait, de par sa gravité, à caractériser un harcèlement moral et une discrimination fondée sur l’origine  . Cette analyse, qui me paraît également applicable à la fonction publique, me semble de nature à lutter plus efficacement contre le harcèlement. Ceci étant, et pour aussi importante qu’elle soit, la voie juridictionnelle ne saurait se substituer à la prévention des risques psychosociaux.

 

À l’instar du plan national d’action pour la prévention des risques psychosociaux dans les trois fonctions publiques lancé en mars 2014 ?

La prévention, à quelque niveau que ce soit, joue un rôle essentiel en la matière et la mobilisation de tous les acteurs est indispensable. En ce qui me concerne, et dans le cadre du pouvoir de recommandation qui m’a été confié, je rappelle systématiquement à l’employeur public l’obligation de prévention qui pèse sur lui et la façon dont elle se décline, qu’il s’agisse de la mise en œuvre des moyens les plus appropriés pour éviter ou faire cesser les comportements, mais également de l’obligation d’assistance, de réparation et de sanction qui lui incombe  . Au-delà, la mission de promotion de l’égalité dévolue au Défenseur des droits par l’article 34 de la loi organique du 29 mars 2011 s’avère déterminante. C’est dans ce cadre que la Charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique a été signée, le 17 décembre 2013, par le ministre en charge de la Fonction publique et le Défenseur des droits. L’action conjointe qu’elle entend mettre en œuvre en particulier dans le domaine de l’égalité et de la non-discrimination me paraît de nature à prévenir efficacement un certain nombre de risques psychosociaux. J’entends toutefois rester extrêmement vigilant sur la mise en œuvre concrète des différents engagements qui peuvent être pris par les employeurs publics car, à en juger par les réclamations qui me sont adressées quotidiennement, les risques psychosociaux demeurent bien présents dans la fonction publique. Mais peut-être est-il encore trop tôt pour en juger…

 

Propos recueillis par Mattias Guyomar


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