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Lundi 29 Juillet 2013

Fusion de communes et présence des élus, les précisions du Conseil d'État

A l’heure d’une recomposition des territoires, suivant une tendance à la mutualisation et à la coopération entre collectivités, les observateurs de la décentralisation se tournent essentiellement vers les phénomènes de régionalisation et de développement des intercommunalités. Une forme de regroupement, plus ancienne et plus lisible pour les administrés et usagers, est pourtant à redécouvrir tant pour ses avantages que pour ses défis : la fusion de communes. Tel est le contexte d’une décision  récente du Conseil d’État, qui éclaire la question de l’administration de la nouvelle commune (CE, 25 juillet 2013, M. T... G..., n° 357825).
La fusion de commune est régie par le Code général des collectivités territoriales, sous l’intitulé « création de communes nouvelles » (CGCT, art. L. 2113-1 et suivants). Relevant de la libre administration des collectivités territoriales, elle n’est soumise qu’à l’accord des conseils délibérants des communes, d’un établissement public de coopération intercommunale les regroupant, ou du représentant de l’État dans le département, qui devra bénéficier de l’accord des conseils municipaux.

Une fois décidée, et réalisée, la commune nouvelle reprend les compétences et les missions de toutes les communes qui existaient sur son territoire. Dans un souci d’accessibilité, l’organisation communale précédente ne disparaît pas pour autant : des communes déléguées peuvent être instituées. Ces subdivisions ne sont certes plus des collectivités territoriales, mais elles peuvent en garder l’image. En effet, le législateur a prévu l’institution de maires délégués, et d’un conseil de communes délégués en leur sein. La fonction de maire déléguée est importante, comme en témoigne son double rôle de représentant de la subdivision, mais aussi, à l’instar du maire de la commune, le statut d’agent de l’État, en tant qu’officier d’état civil et de police judiciaire.

Pour que les administrés conservent un lien avec leur ancienne mairie, une autre option est ouverte, celle de l’adjoint spécial. Sans problème sur le plan conceptuel, puisque se rapprochant du maire de la commune déléguée, mais sans les attributions étatiques. A l’origine, cette fonction d’adjoint spécial avait été crée pour les communes regroupant des hameaux isolés, notamment en zone de montagne. L’administration de ces collectivités pouvait poser problème, par exemple en hiver, lorsque les différents villages composant la commune n’étaient pas reliés les uns aux autres. L’adjoint spécial accomplissait les missions du maire.

Dans le cadre de communes n’étant pas placée dans ces circonstances de difficultés (« obstacle quelconque ou l’éloignement rendant dangereuses ou momentanément impossibles les communications » selon l’article L. 2123-3 du CGCT), les adjoints spéciaux peuvent-ils être créés ? En principe, le juge refuse la création de tels postes (CE, 1er octobre 1986, Commune de Cagnes-sur-mer).

La décision du 25 juillet dernier, bien que non publiée au bulletin, est importante à cet égard, et clôt un feuilleton procédural marqué par un arrêt du 23 décembre 2011 publié au recueil. Pour le juge, la création d’une nouvelle commune n’entraine pas la création directe de postes d’adjoints. Une délibération à cet effet est nécessaire (CE, 23 décembre 2011, M. Philippe AH, n°347415). De plus, si la création du poste d’adjoint spécial nécessite aussi une délibération spéciale, selon l’arrêt du 23 décembre, elle n’est pas toujours subordonnée à des circonstances spéciales. Comme le permet le second alinéa de l’article L. 2122-3, en cas de fusion de communes, des postes d’adjoints peuvent être créés sans d’autres conditions que la fusion.
Sur cette question, le juge entérine un régime à deux vitesses : une liberté en cas de fusion de communes, et une faculté très encadrée pour les communes existantes.

Aller plus loin :

CGCT, art. L. 2113-1 et suivants

CE, 1er octobre 1986, Commune de Cagnes-sur-mer, n° 68553

CE, 23 décembre 2011, M. Philippe AH, n°347415

CE, 25 juillet 2013, M. T... G..., n° 357825

 

 

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