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Jeudi 11 Septembre 2014

La fonction publique française à l'épreuve des exemples européens

Quel modèle de fonction publique en Europe ? Europe des États, si ce n’est des nations, un système unitaire semble bien loin lorsque les manières d’assurer le service public sont examinées. Si de grandes lignes comparables peuvent être dégagées, la réalité est celle d’un modèle par État. L’étude comparative internationale de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique sur les systèmes de rémunération, qui compare 17 pays européens et trois extra-européens, souligne à la fois les distinctions et les rapprochements entre systèmes.

Les deux grands systèmes traditionnels de fonction publique se dévoile nettement : la carrière d’une part, l’emploi de l’autre. Reste que ces modèles, pertinents quant au recrutement, à la durée et au déroulé du service, sont nuancés par les modèles de rémunération. Les fonctions publiques européennes ont des modalités de répartition fondée sur un salaire de base et des primes, mais dont les montants et l’évolution varient selon des facteurs parfois déconnectés du système de carrière ou d’emploi.

Cette tendance apparaît par exemple au Portugal. Système de carrière  réformé en 2009, le modèle portugais a déconnecté la rémunération de la carrière : contrairement au modèle allemand de fonctionnariat, l’évolution est fonction de la performance et non plus de l’ancienneté. Un tel choix semble s’expliquer par la crise des finances publiques : bien qu’objectivé par un barème, la performance des agents permet de limiter la hausse de la masse salariale publique. D’autres modèles en revanche conservent une forte identité entre système de fonction publique et type de rémunération : l’Allemagne utilise un système de carrière au sein duquel l’évolution est fonction de l’ancienneté et du grade (la progression prenant entre 2 et 4 ans) alors que les pays d’Europe du Nord, Suède, Finlande et Danemark en particulier, utilisent des systèmes de droit privé, au sein desquels le rôle de la négociation collective comme individuelle est primordiale.

Aux traitements de base s’ajoutent également des compléments, sous forme de primes, dans la majorité des pays. Deux grands mouvements se dégagent à cet égard : les primes de fonction et les primes de performance. Les primes de fonction permettent de traduire financièrement des métiers difficiles ou à forte responsabilité. Elles sont utilisées dans des systèmes très différents : en Autriche, dont la fonction publique est de carrière, est attribué un complément aux fonctions administratives dites supérieures (management ou expertise particulière dans un domaine donné) d’un montant variant entre 8 116,1 euros minimum et 9 851,1 euros maximum par an, alors qu’en Italie, système d’emploi très net, existe une indemnité d’administration fixe qui dépend du secteur de l’administration publique auquel l’agent est rattaché. Les primes à la performance sont également très utilisées comme complément de salaire. L’Italie utilise un système récompensant tant la performance individuelle que la performance collective d’une administration dans son ensemble ou d’une unité alors que l’Espagne fonde les primes uniquement sur la performance individuelle.

Du fait de différences marquées issues de modèles sociaux différents (place importante des syndicats, culture de la négociation, héritage historique d’un État central fort), il apparaît difficile de faire émerger une unité. Si la moyenne européenne de la part de la fonction publique parmi les actifs n’est pas très volatile (oscillant entre 1 % et 24 %), elle s’établit à 13 %. Quatre pays ont une fonction publique importante (plus de 20 %) : les trois pays d’Europe du Nord et la France.

Or, si la fonction publique française (c'est-à-dire ses trois fonctions publiques plus l’armée, consiste en un système unifié dans la mesure où le système de la carrière demeure en place pour l’évolution de la rémunération et que les primes accordées ne dépareille pas par rapport aux autres modèles européens, son utilisation avec un tel nombre de fonctionnaire est étonnant. Les pays utilisant le même système ont une fonction publique réduite, se situant dans la moyenne basse européenne (comme l’Autriche, l’Allemagne ou le Royaume-Uni). En revanche, les trois pays du Nord de l’Europe utilise le système de l’emploi, voire même un système privé : beaucoup d’agents publics certes, mais avec une souplesse importante, ce qui permet de ne pas trop peser sur les finances publiques en période de crise.

Comme le soulignait le rapport Pêcheur d’octobre 2013, si le modèle français est protecteur (tant pour les agents que pour l’économie, son rôle contracyclique ayant atténué les effets de la crise), il ne peut être fait l’économie de sa réforme.

Aller plus loin :

Systèmes de rémunération des fonctionnaires : étude comparative internationale

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