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Jeudi 12 Mars 2015

La coordination des services, pomme de la discorde entre l'Intérieur et la Cour des comptes

En matière pénale, la coordination entre ministères, et entre services de police judiciaire, pourraient fortement évoluer. Tel est l’ambition affirmée à la fois par le ministère de l’Intérieur et le ministère de la Justice en réponse à un rapport en référé de la Cour des comptes, tant en matière de répartition des affaires que pour la coopération entre services (police et gendarmerie).

Un manque de coordination due à des différences de structures

La Cour critique le manque de coordination à la fois au sein des services et entre les forces, en particulier du fait des différences majeures d’organisation. Alors que les services de police sont organisés de manière spécialisée, et la préfecture de police de Paris –, les services de gendarmerie  le sont sur un modèle de polyvalence des unités de base qui s’appuient sur des services spécialisés. Ces organisations se retrouvent en matière territoriale, puisque la gendarmerie est structurée en brigades territoriales autonomes (BTA) qui composent les communautés de brigades (COB) – alors que la structure de police l’est avec une distinction trois grandes entités – direction centrale de la sécurité publique (DCSP), la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ).

Sur le plan organisationnel, la spécialisation des services de la police conduit la Cour a souhaiter « des progrès […] en ce qui concerne les échanges entre les services régionaux de la police judiciaire (SRPJ) et les sûretés implantées dans les commissariats » tout en louant « la mutualisation du renseignement sur les formes de criminalité organisée comme le trafic de stupéfiants ou le trafic d'armes ». En d’autres termes, la cour souhaite qu’au niveau local, la DCPJ, la DGPN et la DCSP travaillent ensemble, en utilisant des outils communs et grâce à des cosaisines par le parquet.

Les difficultés à travailler entre services existent également entre forces : la coordination entre services de police et de gendarmerie est inexistante, comme en témoigne le manque de pertinence du protocole du 25 avril 2006 à cet égard. Le document rappelle la compétence nationale des services de gendarmerie, sans en préciser l’articulation avec les services de police. Dans les faits rappelle la cour, « le traitement de la délinquance de masse est réparti en fonction du lieu de commission des faits en "zone de police" ou "zone de gendarmerie" », dont le manque de rationalisation pèse sur le traitement des grandes et moyennes délinquances. La cour souhaite à cet égard une généralisation de la cosaisine afin « d'évoluer vers une répartition géographique ou thématique des champs d'intervention judiciaire de la police et de la gendarmerie en matière de criminalité organisée. Un protocole cadre de répartition des compétences judiciaires, commun aux deux forces de sécurité, pourrait être conclu avec le ministère de la justice puis décliné à travers des protocoles locaux conclus avec les parquets. Ces protocoles n'auraient qu'une valeur indicative, les magistrats conservant leur liberté de choix des formations saisies. »

La relance des protocoles tripartites Justice-Police-Gendarmerie

Ce rapport a entrainé une relance des protocoles tripartites entre ministère de la Justice, police et gendarmerie nationales. Fondés sur les rapports de politique pénale des procureurs généraux pour l'année 2014 sur l'application locale des protocoles conclus en 2006 et 2007, le ministère de la Justice engagera de nouvelles discussions avec les directions générales de la police et de la gendarmerie nationale afin qu'un projet de protocole tripartite puisse être établi. Le ministère de l’Intérieur reconnaît « l'intérêt d'un protocole de coordination plus structurée des services, établissant plus clairement les modalités dynamiques d'échanges d'informations, d'alimentation et de partage du renseignement criminel » tout en allant vers une mutualisation voire une intégration de métiers requérant des moyens coûteux et des compétences très spécialisées (police technique et scientifique, cybercriminalité).

Des changements à la marge seuls acceptables par le ministre de l'Intérieur

Tout en contestant la véhémence de la critique sur le manque de coordination, le ministre propose deux pistes pour améliorer la coordination dans les services locaux : une adaptation du maillage local à la délinquance, à la fois en termes de structure et de volume « y compris en acceptant la fermeture d'antennes de police judiciaire est ainsi possible, en prenant bien en compte les effets de report sur les autres services de la DCP J et sur les services de la sécurité publique » d’une part, et « l'éventuelle évolution de la compétence géographique des services inter-régionaux et régionaux de la police judiciaire (DIPJ et DRPJ) [prenant ] en compte la réalité des bassins de délinquance » en lien étroit avec la chancellerie. L’influence de la loi NOTRe sera également prise en compte.

Des taux d'élucidations disparates, mais contestés

La cour critique les différences importantes des taux d’élucidations, non seulement entre forces, mais entre services selon la répartition géographique. En moyenne, les taux d’élucidations des crimes et délits oscillent entre 30,6 % et 51,4 % dans 80 % des circonscriptions de sécurité publique (police nationale) soit un écart de 1.6, et entre 34,9% en Languedoc-Roussillon à 53,5% dans le Limousin, soit un écart de 1 à 1,5 dans les services de gendarmerie, que la cour estime « élevé à ce niveau d'agrégation ». La cause de ces variations pourrait résulter « de la répartition déséquilibrée des effectifs ». Le ministre de l'Intérieur conteste la pertinence de ces chiffres, puisque « la comparaison ne peut se faire qu'à l'échelle d'un département, ou sur des circonscriptions suffisamment importantes pour lisser l'impact des fluctuations conjoncturelles ».

Une répartition des effectifs à revoir ?

Le rapport relève en effet que la répartition des effectifs, ou effectif départemental de fonctionnement annuel (EDFA), n’est pas corrélée à l’importance de la délinquance, mais plutôt « déterminé en fonction de la population et de dix autres paramètres représentatifs de leur activité ». « En outre », insiste le juge des comptes, « il n'existe pas de dispositif d'évaluation de la bonne adéquation de ces effectifs à l'importance et à la structure de la délinquance prise en charge », ce qui lui fait conseiller d’ « appliquer un référentiel spécifique, complémentaire du référentiel EDFA, qui permettrait, sans retirer tout pouvoir d'appréciation aux responsables locaux, de mettre davantage ces effectifs en adéquation avec les caractéristiques locales de la délinquance qu'ils sont amenés à prendre en charge » pour la police nationale et « d'un référentiel de répartition de ses effectifs entre régions, départements et unités de base, identifiant les différents paramètres représentatifs de leur niveau d'activité [lequel est très variable] » pour la gendarmerie.

Le ministère de l’Intérieur repousse ces pistes, tout en retenant « l'idée générale d'affecter les effectifs là où la délinquance est la plus forte » comme tel est notamment le cas en matière de zone de sécurité prioritaire.

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