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Mardi 01 Avril 2014

Communes : attention à ne pas valoriser son domaine public illégalement !

La chasse aux ressources financières annexes est certes légitime, elle n’autorise pas pour autant d’instaurer des redevances sans occupation du domaine public. Le Conseil d’État l’a rappelé lundi, donnant raison aux commerçants de la ville d’Avignon. La commune avait instauré une redevance d’utilisation pour les commerces et distributeurs bancaires donnant sur le domaine public, c’est-à-dire la voie publique.

La question juridique posée par ce litige porte sur la qualification d’occupation du domaine public. La question économique réside en la valorisation du domaine public, et ses limites.

Sur le plan juridique, le Conseil d’État fonde sa réponse sur l’article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), qui dispose notamment que « nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ». Cette disposition doit être interprétée dans le sens d’une limitation de l’utilisation du domaine public à des fins privées. Dans sa définition de principe, le domaine public est un élément affecté à l’usage du public : le privatiser n’est pas possible.
Or, en imposant une redevance aux commerçants dont les façades et vitrines donnent sur le domaine public, la commune méconnait cette disposition. En effet, les commerçants n’utilisent de manière privative que leurs commerces, et le chaland utilise, comme tout le public, le domaine public pour y accéder. Il n’est pas possible dès lors de soumettre cette situation à redevance.

La valorisation du domaine public, élément économique de plus en plus important pour les collectivités territoriales, trouve ici une limite nette mais peu surprenante : celle de la légalité. Ce qui présidait déjà à l’instauration d’un Code de la propriété des personnes publiques en 2006. L’innovation en la matière n’est pas interdite, comme en témoigne les nouveaux outils contractuels nés dans les années 2000. Mais, comme le faisait remarquer le vice-président du Conseil d’État Jean-Marc Sauvé en 2011, le domaine public est certes, « autrement dit, " l’assiette d’un nombre toujours croissant de services d’intérêt général, et […] un bien dont l’administration doit assurer, dans l’intérêt collectif, la meilleure exploitation ", selon les termes du commissaire du gouvernement Chenot, dans ses conclusions sur l’arrêt Compagnie maritime de l’Afrique orientale du 5 mai 1944[25]. Le profit ne doit cependant pas devenir " l’épée de chevet " des personnes publiques qui, ici comme ailleurs, doivent se garder de la cupidité qui ronge l’Avare de Molière et ne sauraient tout mesurer à cette seule aune. »

Aller plus loin :

CE, 31 mars 2014, Commune d’Avignon, n° 362140

J-M. Sauvé, La valorisation économique des propriétés des personnes publiques, in colloque de droit public économique, Conseil d’État, 6 juillet 2011

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