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Vendredi 23 Novembre 2012

Codification des procédures administratives non contentieuses, à quand la fin de l’exception française ?

Alors que nombre de nos voisins européens sont déjà dotés d’une loi, voire d’un code de procédure administrative, la France se distingue car, parmi ses 71 codes en vigueur, aucun ne traite de la procédure d’élaboration des actes administratifs. Mais cette situation d’exception pourrait prochainement évoluer.

En effet, la Commission supérieure de codification (CSC) a indiqué, dans son rapport public pour 2011 publié en juin 2012, que « le projet de code de l’administration pourrait […] être repris sous une forme plus modeste, en devenant un code des procédures administratives non contentieuses (un code des relations entre l’administration et ses usagers) ». 

C’est dans ce contexte que la Chaire Mutations de l’action publique et du droit public (MADP) de Sciences Po, dirigée par le professeur Jean-Bernard Auby, s’est saisie de la question et a organisé le 14 novembre 2012 un séminaire sur la codification de la procédure administrative.

Ont été conviés à cette occasion des représentants de plusieurs pays européens afin qu’ils puissent faire part de leurs expériences respectives. Dans son rapport précité, la CSC relevait que les juridictions étrangères reçues par le Conseil d’État « s’étonnent de l’absence d’un code qui leur permettrait de prendre facilement connaissance du droit national en la matière ». Un étonnement justifié ! Nombreux sont nos voisins à être équipés d’un arsenal juridique encadrant leurs procédures administratives nationales.

À titre d’exemple, l’ordre juridique italien comporte une loi sur la procédure administrative non contentieuse depuis 1990. L’Autriche avait quant à elle adopté, dès 1925, quatre lois sur la procédure administrative.

Mais c’est l’Espagne qui constitue la Nation européenne la plus précoce en la matière. Dès 1889 en effet, une loi générale de procédure administrative avait été édictée. Applicable pour l’État, elle contenait des principes généraux, charge aux ministères de les préciser par règlement. En 1958, pendant l’ère franquiste, une nouvelle loi sur la procédure administrative est directement applicable, cette fois, à l’État et aux collectivités territoriales. Aujourd’hui, la Constitution espagnole de 1978 comporte deux articles fondamentaux à ce sujet (articles 105 et 149.1.18) et c’est une troisième loi, adoptée en 1992, qui encadre désormais les procédures administratives.

Ainsi que l’a souligné le professeur Auby, il est remarquable, alors qu’elle est souvent présentée comme reposant sur l’amélioration de la sécurité juridique et de l’état de droit (on parle même de « démocratie administrative »), que la codification de la procédure administrative espagnole soit née dans un contexte non démocratique.

Où en sommes-nous en France ? Et pourquoi l’adoption d’un code de procédure administrative semble-t-elle aussi laborieuse dans notre pays ? Existe-t-il un désintérêt par rapport à ce sujet, qui serait partagé par les pouvoirs publics et la doctrine ? Ce ne semble plus être le cas aujourd’hui.

En effet, les premières recherches scientifiques en la matière datent de la fin du XIXe siècle avec Édouard Laferrière – à l’heure où l’Espagne adoptait sa première loi générale de procédure administrative –, et plus particulièrement du début du XXe siècle, avec les thèses de Léon Duguit et Maurice Hauriou sur les fins de l’action administrative. Enfin, les premières théories générales de la procédure administrative remontent aux années 1950.

De même, la procédure administrative, même si elle n’est pas codifie, reste encadrée par la jurisprudence et les principes généraux du droit qu’elle a dégagés depuis 1945, ainsi que par différentes lois, et notamment les lois n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public, n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public et la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, dite « loi DCRA ». Enfin, nous l’avons rappelé au début de cet article, la Commission supérieure de codification a indiqué, dans son rapport public pour 2011, vouloir remettre sur l’ouvrage l’entreprise de codification de la procédure administrative.

Malgré tout, il convient de ne pas se laisser emporter par un trop fort enthousiasme : l’élaboration d’un code de l’administration est annoncée depuis 1996, et s’agissant de sa « forme plus modeste », consistant dans un code des procédures administratives non contentieuses, notons que la Commission supérieure de codification emploie le conditionnel : le projet « pourrait » être repris. Rien n’est donc moins certain que la fin de l’exception française en ce domaine !

SourceCommission supérieure de codification, 22e rapport annuel, 2011, La Documentation française

Aller plus loin :

En savoir plus sur la commission supérieure de codification – Portail du Gouvernement

Le site de la Chaire MADP de Sciences Po

 

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