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Jeudi 17 Avril 2014

La décentralisation vue par Martin Malvy et Alain Lambert : un écho aux réformes actuelles

Supprimer les doublons, certes, mais lesquels ? Le contenu du rapport Malvy et Lambert transmis hier au président de la République propose des solutions ancrées dans l’action quotidienne des collectivités tout en s’inscrivant dans une perspective générale : la réduction des dépenses. Si le rapport  été commandé par le président de la République en octobre dernier, sa remise le 16 avril fait échos aux demandes d’économies formulées par le Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale. Des coupes qui ont évolué à la hausse pour les collectivités lors du point qui a suivi le conseil des ministres tenu hier. De 10 milliards d’euros, la réduction des dépenses des collectivités est désormais passée à 11 milliards, soit la prise en charge d’un des milliards initialement imposés à l’État.

Loin d’être programmatique, le rapport Malvy et Lambert pourrait néanmoins avoir une influence importante, dans une période qui s’annonce cruciale pour dessiner le nouveau visage de la décentralisation. Objectifs intermédiaires : la rationalisation du millefeuille territorial, une meilleure organisation de la coopération entre personnes publiques et une plus grande transparence des comptes locaux.

Rationaliser plus que simplifier

Alain Lambert est coutumier de la simplification, comme en témoigne un rapport précédent signé avec Jean-Claude Boulard (rapport de lutte contre l'inflation normative). Avec Martin Malvy, la déflation de la complexité administrative prend un tour structuré. Le rapport propose en effet une nouvelle architecture de la décentralisation, synthétisant les apports des deux dernières lois sur le sujet : la loi du 16 décembre 2010 et la loi du 27 janvier 2014, dite Loi MAPTAM (loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles).

La nouvelle architecture part d’un double constat : la France compte beaucoup plus de collectivités que ses voisins européens et des disparités très marquées existent entre elles. Pour les rapporteurs, une clarification des échelons, de leurs compétences et de leurs ressources est nécessaire en premier lieu. Ce « coup de balai » ne devant pas s’accompagner d’un « coup de ciseaux », tel que celui subit par les départements (hausse du montant des prestations à assurer mais baisse des ressources), une meilleure coopération entre collectivités est nécessaire.

L’application réelle du principe de subsidiarité est sans doute le premier pilier de cette architecture. Autour de ce principe directeur peuvent s’articuler les répartitions de compétences, qu’elles soient attribuées ou seulement déléguées. La suppression de la clause générale de compétence pour les départements et les régions s’inscrit dans cette logique.

Chaque niveau doit perdre les compétences non essentielles qui font doublon … en commençant par un échelon territorial souvent oublié : l’État. Sans prôner la disparition de celui-ci et l’avènement d’une Europe des régions, le rapport incite l’État à se retirer de certaines missions anachroniques, comme l’entretien des dernières routes nationales pour en laisser l’entretien aux départements, voire même de cesser d’apparaître comme le tuteur des collectivités. Plus de trente ans après la décentralisation et la reconnaissance du caractère décentralisée de la République, le contrôle par le préfet pourrait fortement diminuer. En revanche, le contrôle par le juge demeurerait entier, qu’il soit saisi par le citoyen pour excès de pouvoir ou au plein contentieux, ou par le comptable public comme cela est parfois le cas devant le juge des comptes locaux.
Régions et départements seraient compétents selon l’article 3 de la loi du 27 janvier 2014. Leurs compétences seraient harmonisées en récupérant les moyens d’action publique de l’État (crédits et personnels) qui faisaient alors doublon. Par exemple, toutes les compétences du champ économique, y compris le tourisme, seraient transférées à des régions aux périmètres redéfinis, alors que les moyens consacrés par l’État à l’assistance aux communes en matière d’urbanisme seraient transférés aux départements. Les compétences des départements pourraient néanmoins prendre deux tournures : soit être pleinement assurées par cet échelon, à la condition de bénéficier de ressources financières adéquates, soit se présenter comme le guichet unique de prestations assumées par l’État. Les départements urbains seraient touchés en cela que leurs compétences seraient ralliées à celles des intercommunalités, sur l’exemple de la métropole lyonnaise.

La plus importante évolution toucherait l’échelon communal. Type de collectivité le plus important en nombre de membres, il s’accroit encore si y sont ajoutées tous les personnes morales de droit public qui leur sont annexe (en particulier les syndicats). Les rapporteurs saluent le mouvement d’intercommunalisation, mais souhaitent aller plus loin avec la disparition de certains syndicats et établissements publics, notamment par la fusion entre syndicat et EPCI à fiscalité propre lorsque 80 % des membres du syndicat appartiennent à cet EPCI à fiscalité propre, les 20 % restants pouvant déléguer la compétence à l’EPCI concerné. Cette règle comporterait des dérogations pour les syndicats d’eau et assainissement. Les communes elles-mêmes seraient incitées à se joindre dans des communes nouvelles pour mutualiser visiblement les services. En proposant un versement de la dotation globale de fonctionnement directement aux intercommunalités, les rapporteurs proposent de forcer la main aux communes dans le sens de l’intégration des compétences.

La contractualisation, outil primordial de l’action publique

Une telle répartition ne serait-elle pas trop stricte, de sorte qu’elle deviendrait un carcan, en particulier sans possibilité d’utiliser la clause de compétence générale ? Les rapporteurs répondent par la négative en souhaitant un retour du dialogue entre État et collectivités sur un fondement proche du Haut Conseil des territoires qui a failli figurer dans la loi MAPTAM.
Plus précisément, Martin Malvy et Alain Lambert évoquent le recours aux outils contractuels ou de délégations entre personnes publiques plutôt que la création d’entités porteuses de projet. Schématiquement, si les projets demeurent, les collectivités mutualisent les services porteurs plutôt que d’en créer un nouveau.
L’État servirait de support pour ces actions de contractualisation en assurant des missions de conseil.

La forme des contrats reste à définir. Les relations entre les régions et les autres échelons, État compris, utiliseraient des formes déjà usitées, mais repensées. Les contrats de plan État-Régions (CPER) deviendrait des outils d’initiatives partagées avec 50 % de thématiques d’initiatives État et 50 % de thématiques émanant de la région. De la même manière, les principaux documents-cadres de stratégie régionale (schéma régional de développement économique –SRDE- ou schéma régional de développement durable et d’aménagement du territoire - SRDDAT) pourraient être rendus opposables. Une plus grande lisibilité et une meilleure force de frappe de l’action publique en résulteraient.

Au niveau communal, la contractualisation ne peut s’appuyer que sur les exemples existants déjà mais qui demandent à être développés et améliorés. Ces conventions peuvent être simples, par exemple des contrats de mise à disposition de bâtiments entre une intercommunalité et toutes ses communes (et pas seulement la ville centre). Elles peuvent avoir des objets plus complexes, auxquels les rapporteurs vouent une proposition : « Créer des instances paritaires intercommunales, établir le plan de formation au niveau intercommunal et développer la santé et la sécurité au travail à ce niveau. »

La transparence financière, pierre de touche de la nouvelle décentralisation

Le rapport Malvy Lambert distille, tout le long de son propos, des idées sur l’évolution des finances publiques locales. Prises dans la double entrée de la réduction des dépenses et du maintien de la solidarité entre territoires et vis-à-vis des citoyens, les finances publiques sont appelées à évoluer considérablement.

Les coupes budgétaires ne sont pas contestées par les rapporteurs. Mais elles pourront être trouvées dans la rationalisation et la fin des doublons. En revanche, leur lisibilité est gage d’acceptation de ces mesures. D’où un besoin de transparence des comptes publics, qui ne fait pas uniquement appel à des démarches dites d’open data.

Transparence envers les membres des assemblées délibérantes tout d’abord : établir un document budgétaire unique et synthétique remplaçant le compte de gestion du comptable public et le compte administratif élaboré par l’ordonnateur. Les collectivités les plus importantes seraient incitées à mettre en place une comptabilité patrimoniale pour l’ensemble de leurs activités, c'est-à-dire établir un bilan permettant de retracer les engagements financiers pour l’instant placés dans les documents annexes et surtout de connaître la valeur du patrimoine immobilier.

Transparence des comptes publics pour les citoyens ensuite. Proche du rapport de confiance que souhaite restaurer le nouveau Premier ministre, l’esprit du rapport se trouve ici : penser l’action publique (et donc la comptabilité publique) en fonction du citoyen/contribuable.

Les mesures peuvent paraître futuristes voire même fantaisistes, comme « la possibilité d’une visualisation des différents impôts prélevés par une collectivité sur un même contribuable. » Pour autant, en détaillant les informations financières dans le temps, notamment par la présentation primo en début de mandat d’un plan de mandature, secundo, lors du débat d’orientation budgétaire, des données précises quant à la programmation des investissements, à la situation financière de la collectivité sur la base d’un tableau de bord des indicateurs de gestion, tertio, à l’occasion du vote du budget, d'une programmation pluriannuelle actualisée des investissements, d'un recensement exhaustif des engagements hors bilan ainsi que d'une présentation des structures satellites de la collectivité tout en prévoyant une synthèse pédagogique normée, les rapporteurs font un grand pas vers la construction d’une maison de verre budgétaire au niveau local.

Aller plus loin :

Le rapport de Martin Malvy et d’Alain Lambert

 

 

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