Imprimer

A la une

Jeudi 06 Juin 2013

Décentralisation, une réforme longue et progressive

La chaire Mutation de l’Action publique et du Droit Public (MADP) a organisé, mardi 4 juin 2013, un colloque  au sujet de la réforme de la décentralisation actuellement en cours d’examen au Sénat. Selon le directeur de Sciences Po, Frédéric Mion, cette grande école« lieu d’échanges et de débats »  pourrait être un lieu de propositions alors que « la décentralisation a besoin d’idées neuves ».

La réforme de la décentralisation actuellement à l’œuvre a fait l’objet de remarques et de critiques, aussi bien sur le fond que sur la forme. Jugé par tous nécessaire, la méthode et le contenu du texte ne sont pas à la hauteur des enjeux.

La décentralisation, un facteur de croissance et d’égalité territoriale

La loi de 1982 avait pour objectif premier de libérer les pouvoirs locaux de la tutelle de l’État. Les étapes plus récentes de la décentralisation ont eu pour but d’améliorer le système.

Car la décentralisation, quelque soit sa forme, a été, lors du colloque, unanimement reconnue comme un facteur de croissance et d’égalité territoriale.

Facteur de croissance tout d’abord, car la subsidiarité permet d’agir au plus près des besoins, en en ayant une connaissance plus fine. Les intervenants ont ainsi souligné l’importance qu’avait le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles à cet égard puisqu’elle permet de reconnaître « le fait métropolitain ». Le professeur Laetitia Janicot souligne d’ailleurs que l’objectif de la loi est de renforcer les métropoles qui existent hors du droit en permettant de coordonner un territoire pour en développer « l’attractivité économique, sociale et culturelle ». Le fait métropolitain est défini comme un facteur de croissance car son périmètre ou son aire est adaptée à un système globalisé. Comme l’a fait remarquer Romain Pasquier, chercheur en sciences politiques, les territoires les plus dynamiques économiquement en Europe sont ceux qui sont organisés autour d’une région forte et de pôle métropolitains. Le second facteur de développement, et second axe de la réforme de la décentralisation est bien l’affermissement des pouvoirs des régions. La première partie du projet de loi, sur la modernisation de l’action publique territoriale, reprend d’ailleurs cet axe de réflexion en plaçant les régions comme chefs de file sur les questions économiques.

Facteur d'égalité ensuite, car en faisant émerger deux champions territoriaux, la métropole et la région, la réforme en cours laisse derrière deux structures traditionnellement connues comme étant les organes de la vie locale : la commune et le département. Et, au-delà des questions juridiques de la victoire d’une forme juridique sur une autre, la réflexion qui ressort de cette opposition métropole-région-département-commune est l’égalité des territoires. Si certains territoires, d’ors-et-déjà performant économiquement et donc riches de ces ressources, souhaitent encore améliorer leur développement de façon légitime, il n’en demeure pas moins vrai que la loi risque de creuser un peu plus les inégalités entre zones géographiques. Le volet financier de la question de l’organisation territoriale est central, et sous-tend toutes les réflexions et propositions ont d’ailleurs soulignés conjointement un magistrat de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France, Christophe Sinnassamy, une directrice générale des services, Anne-Claire Mialot, un professeur de finances publiques, Michel Bouvier et le directeur du secteur public de la Banque Postale Christophe Van de Walle. En effet, avec la réduction prochaine de la dotation globale de fonctionnement, qui avait été gelée jusque là, les collectivités les plus en difficultés vont voir leurs problèmes de financement s’accentuer. Il est vrai, comme l’a souligné M. Van de Walle, que les fonds disponibles pour les collectivités au sein des organismes bancaires sont plus importants que la demande de financement des collectivités et que l’époque soit aux hausses d’impôts selon Michel Bouvier. Pour autant, financièrement, les collectivités ne sont pas sur un pied d’égalité aussi bien face aux demandes de financement qu’au niveau des ressources fiscales. Les élus présents lors du colloque ont présenté leurs idées de regroupement de certaines collectivités, ce qui permettrait d’aboutir à une égalisation des situations financières bien plus probante que des mécanismes de péréquation. Le sénateur Philippe Dallier  a ainsi présenté son idée sur Paris métropole, devant être une métropole fusionnant les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, du Val de Marne et de Seine-Saint Denis : dotées de ressources fiscales unifiées, la métropole serait une réponse conjointe cohérente avec un territoire unique. Le développement de la métropole lyonnaise, qui sera confirmée par la loi d’affirmation des métropoles est un autre exemple à suivre. Les intervenants se sont malgré tout penchés sur la question alsacienne, qui remet en cause les fusions de collectivités depuis l’échec du référendum d’avril 2013.

Ce qui ressort de ces analyses est que si la décentralisation a besoin d’une réforme, c’est surtout parce que la démocratie locale a également besoin d’un nouveau souffle.

Le manque de simplicité

Comme l’a souligné Hugues Clepkens, les problèmes de la décentralisation sont avant tout des problèmes de légitimité de la démocratie locale. Les chiffres des taux d’abstention en sont de bons indicateurs : alors qu’entre 1959 et 1989 le taux d’abstention aux élections cantonales oscillait entre 20 et 30%, il est monté à 66% en 2008. Cette tendance est la même pour toutes les élections nationales comme locales, exceptées pour les municipales, où le taux d’abstention, bien qu’en augmentation, est resté sous le seuil de 50 %.

Désamour du politique ou illisibilité du « mille feuille » territorial ? Pour le sénateur de la Haute‑Saône  Yves Krattinger, l’absence de définition préalable de la décentralisation et d’objectifs clairs ne permet pas de proposer une réponse claire. Or, rationnaliser la décentralisation pour la rendre plus lisible devait être un des objectifs de cette réforme.

Or la réforme de la décentralisation actuellement en cours rationnalise en ajoutant de nouveaux échelons, certes plus souples : les conférences territoriales de l’action publique. Ces nouvelles structures, sans compter les métropoles qui s’inscrivent dans le cadre élargi des intercommunalités, vont s’ajouter au processus de développement des agences. Dans un objectif de rationalisation, le projet de loi complexifie ! Pour Patrick le Lidec, la « mécanique est grippée », comme en témoigne la résistance du Sénat sur un réforme sur les territoires. Les élus locaux, qui ont « été fait rois en leurs territoires par la loi de 1982 », refuseraient de céder, ce qui expliquerait notamment le maintien du département.

Si l’optimisme le plus direct n’est pas permis, il ne faudrait malgré tout pas tomber dans le pessimisme. Le projet de loi de modernisation de l’action publique locale et d’affirmation des métropoles laisse la porte ouverte à bien des options en adoptant un cadre souple. Le but est sans doute, comme le faisait remarquer le président de la commission des lois du sénat Jean-Pierre Sueur, de laisser la décentralisation se faire « comme la mer polit le galet », c'est-à-dire avec du temps.

En effet, comme l’a souligné  le président de l’association nationale des juristes territoriaux, le département est voué à une « mort par asphixie » dans les territoires où une métropole se développe, et une perte d’influence au profit de la région pour les autres départements. En permettant le dialogue entre les collectivités au sein des conférences territoriales de l’action publique, le législateur ne tranche pas, ce qui a d’ailleurs appelé des critiques d’un manque d’audace, mais permet une transition plus longue qu’un acte d’autorité, et sans doute plus adaptée à chaque territoire.

Reste que cette logique de dialogue et de définition des compétences de région à région laisse peser le risque de passer d’un « mille-feuille » à un « crumble » territorial pour reprendre l’expression de Stéphane Bissone, vice président du syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales. En substance, une telle méthode de définition des compétences aboutirait à des différences d’organisation importantes entre territoires, sans pour autant « définir des compétences à géométrie variable exercées en commun » comme l’appelait de ses vœux Olivier Landel, délégué général de l’association des communautés urbaines de France. De nouveau, la lisibilité est en baisse.

Dernier point noir de la réforme : l’absence de définition du rôle de l’État dans la décentralisation. En effet, alors que l’implication étatique est de plus en plus faible, les services déconcentrés ne sont pas redéfinis. Pour Édouard Philippe, député et maire du Havre, il s’agit d’une « absence de construction républicaine sur ce qui est demandé à l’État ».

Le professeur Auby, directeur de la chaire MADP a conclu la journée en qualifiant l’objet de la réflexion, comme de la  décentralisation, de « fantômatique ». Peu définie en amont, la réforme en cours laisse subsister des interrogations fortes sur l’avenir des compétences et de leur pendant, les finances publiques locales.

A la lecture des travaux actuellement en cours au Sénat, et notamment le vote des dispositions sur les métropoles de Lyon, sans surprise, et de Marseille-Provence avec des modifications, il apparaît que tout « fantômatique » qu’il soit, le projet de réforme prend forme petit à petit devant les élus du peuple, et continuera à mûrir entre les mains des élus locaux.

Aller plus loin :

Chaire MADP – Sciences-Po Paris

Projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles

ShareThis
Connexite Premium

Publicité