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Jeudi 07 Aout 2014

Censure de la LFSS : quelles alternatives pour le Gouvernement ?

Vouloir corriger les inégalités de pouvoir d’achat peut conduire à rompre le principe constitutionnel d’égalité. Le Gouvernement l’a appris aux dépens du Pacte de responsabilité qu’il a fait adopter. Si la loi de finances rectificative a été validée par le Conseil constitutionnel, le juge a censuré le premier article de la loi de financement de la sécurité sociale.

Le plan de lutte contre le chômage était fondé sur deux grands piliers : le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi d’une part et la baisse de charges pour les salariés touchant entre 1 et 1,3 fois le salaire minimum en équivalent temps plein. Ce deuxième pilier a été déclaré contraire à la Constitution. Le ratio decidendi pourrait éclairer le Gouvernement sur la marche à suivre.

En effet, est inconstitutionnelle la rupture d’égalité entre les citoyens en cela que ces personnes à bas salaire bénéficient d’une réduction dégressive des cotisations salariales de sécurité sociale alors que dans le même temps le législateur "a maintenu inchangés, pour tous les salariés, l'assiette de ces cotisations ainsi que les prestations et avantages auxquels ces cotisations ouvrent droit". Le juge reconnaît, de jurisprudence constante, qu’il peut être dérogé au principe d’égalité en cas de situations différentes ou pour un motif d’intérêt général. Pour la loi de financement rectificative de la sécurité sociale, la situation des salariés touchant au maximum 1.3 fois le salaire minimum et celle des autres salariés n’est pas considérée comme différente. Et l’ambition d’augmentation du pouvoir d’achat n’est pas constitutive de la protection de l’intérêt général.

La seule solution qui reste ouverte au législateur est d’introduire une progressivité des charges sociales, comme l’aile gauche de la majorité l’a réclamé. Une telle solution, permettant d’éviter une censure constitutionnelle puisque la solution serait adaptée à tous les revenus, pèserait toutefois sur le produit de charges sociales. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel relève qu’ « un même régime de sécurité sociale continuerait, en application des dispositions contestées, à financer, pour l'ensemble de ses assurés, les mêmes prestations malgré l'absence de versement, par près d'un tiers de ceux-ci, de la totalité des cotisations salariales ouvrant droit aux prestations servies par ce régime ». Au-delà de l’égalité entre les contribuables, la soutenabilité financière du dispositif est interrogée.
Dans un rapport d’étape élaboré en début d’année, le Haut Conseil du financement de la protection sociale a examiné les différentes pistes possibles pour concilier une plus grande progressivité, l’égalité des ménages face aux charges sociales et la soutenabilité financière du dispositif.

Ce rapport permet de mettre à bas certaines idées reçues sur les cotisations sociales. Ainsi, la progressivité des cotisations salariales et des contributions sociales est réduite : le premier décile de la population (celui dont les revenus sont les plus faibles) cotise à hauteur de 8 %. Le dernier décile à hauteur de 17 %. Et pourtant, ce n’est pas les 10 % qui gagnent le plus qui payent relativement le plus : du 6ème au 9ème décile, le taux moyen de cotisation et de contribution est de 19 % et le 5ème décile paye la même part que le dernier. Dit autrement, ce sont les classes moyennes qui financent très majoritairement la protection sociale, et cette tendance est encore plus lourde si les cotisations patronales sont prises en compte. Le haut conseil met en garde contre le risque d’une augmentation de cette tendance, du fait d’une modification du comportement des 10 % les plus aisés, si les contributions sociales deviennent progressives.
Trois pistes étaient néanmoins présentées : une augmentation de la progressivité des cotisations sociales à la charge des salariés, une modification des parts respectives des cotisations sociales et de la CSG au sein des prélèvements supportés par les personnes couvertes par des dispositifs de protection sociale ou un accroissement de la progressivité de la CSG.

Si le réalisme de la première possibilité est sérieusement remis en cause, compte tenu de la jurisprudence constitutionnelle, les deux dernières semblent être pertinentes pour le haut conseil.

Modifier l’assiette des cotisations sociales et de la CSG sur les revenus d’activité, notamment avec la fin de certaines « niches sociales » est la clé de la deuxième proposition, qui pourrait être améliorée, notent les rapporteurs par une majoration uniforme ou différenciée des taux de cotisation sur les ménages, les entreprises, ou encore le patrimoine.

L’accroissement de la progressivité de la CSG est la piste privilégiée par le Haut conseil malgré de nombreux écueils pratiques qui conduisent à évoquer trois pistes concurrentes. La première possibilité consiste en une refonte des taux de la CSG sur les revenus de remplacement, c'est-à-dire d’exclure comme principal facteur de progressivité les niches sociales. La lisibilité des prélèvements, et sans doute leur produit, seraient améliorés note le rapport. La seconde possibilité serait de moduler les taux de la CSG selon les assiettes sur lesquelles elle porte, mais les risques de censure constitutionnelle comme d’échec de réduction des inégalités de taux sont importants. Enfin, le haut conseil propose une remise en cause partielle ou totale de la déductibilité de la CSG de l’impôt sur le revenu qui bénéficie, selon sa définition même, essentiellement aux ménages assujettis à l’impôt sur le revenu.

En censurant le projet de loi de financement rectificatif de la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel invite le gouvernement à revoir sa copie. Peut-être en profitera-t-il pour rendre les dispositifs plus lisibles en appliquant les mêmes règles, avec des taux progressifs, à tous les ménages voire également aux employeurs !

Sources :

Cons. const., 6 août 2014, Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014, n° 2014-698 DC

Point d’étape sur les évolutions du financement de la protection sociale - 6 mars 2014

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