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Jeudi 27 Aout 2015

Bernard Pêcheur : « La notion de service est un peu notre couteau suisse »

Que signifie aujourd’hui la notion de service ?

La notion de service est sans aucun doute, avec le principe de légalité et le principe de subordination hiérarchique, une des notions fondamentales du droit administratif. Une notion protéiforme, il est vrai, que l’on trouve dans le contentieux administratif, dans l’action administrative et, bien sûr, dans l’organisation administrative. C’est un peu, si vous voulez, notre « couteau suisse… ».

C’est, en premier lieu, une des clefs qui commandent, d’une part, la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, d’autre part, le régime de la responsabilité administrative, laquelle « a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service… » (TC, 8 février 1873, Blanco). Le « fait du service » permet de mettre en cause la personne publique, soit en cas de « faute de service » (TC, 30 juillet 1873, Pelletier), soit en cas de cumul de fautes, faute du service et faute personnelle de l’agent (CE, 26 juillet 1918, Époux Lemonnier), soit, même encore, « si le dommage n’est pas dépourvu de lien avec le service ».

La notion du service est, en deuxième lieu, le fil conducteur de l’action administrative. Le « chef de service » est investi, même sans texte, du pouvoir hiérarchique sur les « agents du service » placé sous son autorité. Il lui appartient de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de son administration « dans la mesure où l’exige l’intérêt du service », de prévenir les faits susceptibles de troubler « le fonctionnement régulier dudit service » (CE, Section, 7 février 1936, Jamart) et d’assurer « la continuité du service » (CE, Ass., 7 juillet 1950 Dehaene). Par ailleurs, le fonctionnaire doit, c’est l’évidence, effectuer le service qui lui est prescrit et n’a pas droit à son traitement en cas d’absence de « service fait ».

Enfin, troisième angle de vue, avec ces différents exemples, on perçoit bien le caractère fondamental de la notion de service et également le rôle essentiel qui est dévolu au chef de service, sachant que, selon le cas, le chef de service c’est le ministre, le maire, le directeur, l’autorité exécutive de l’établissement public. On mesure, ainsi, ce faisant, la remarquable plasticité de la notion qui épouse tous les contours de l’organisation administrative.

 

Pouvez-vous nous parler de vos propres expériences ou moments forts ?

Ils sont tous, dans mon souvenir, associés à des épreuves vécues ou surmontées en commun avec mes collaborateurs ou, encore, à des projets collectifs dont la conduite et l’animation m’avaient été confiées.

Le premier de ces projets fut le « chantier de refonte et de restructuration de la grille des trois fonctions publiques », dont la direction m’avait été confiée à l’automne 1989 et qui a abouti, sous les auspices du ministre, Michel Durafour, au Protocole d’accord du 9 février 1990. La démarche était très ambitieuse puisqu’il s’agissait de réformer la grille, d’harmoniser les carrières des trois fonctions publiques et de revaloriser les traitements dans le cadre d’un programme coordonné sur 7 ans. La préparation, l’accompagnement et la mise en œuvre de ce protocole – devenus depuis une référence – ont alors impliqué une mobilisation exceptionnelle de la direction générale de l’administration et de la fonction publique – sous-directeurs, chefs de bureau, administrateurs, attachés, fonctionnaires de toute catégorie. La négociation a été, pour les négociateurs dont j’étais le chef de file, une épreuve physique, nerveuse et intellectuelle qui a duré des dizaines et des dizaines d’heures, de jour comme de nuit. Mais on ne sentait guère la fatigue. Nous étions en effet tous mobilisés vers un objectif commun et, personnellement, je me sentais soutenu par l’ensemble de la direction générale.

Autre projet encore, datant de la même époque, mais avec champ plus étendu et un agenda, heureusement, moins concentré : la conduite du « Renouveau du service public », projet de modernisation des administrations de l’État, lancé et suivi personnellement, j’en témoigne, par le Premier ministre, Michel Rocard. Cette entreprise dont le pilotage incombait à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), a eu de multiples implications et retombées positives :

 

  • développement des démarches participatives et des projets de service ;
  • lancement des premières évaluations de politiques publiques ;
  • création des centres de responsabilités, en lien avec la direction du budget ;
  • charte de la décentralisation en liaison avec le ministre de l’Intérieur.

 

Les grandes lignes de cette politique avaient été tracées par le Premier ministre, dans une circulaire, devenue elle aussi une référence, la circulaire du 23 février 1989, que je viens de relire pour les besoins de cette interview et dont le souffle est toujours aussi puissant aujourd’hui. L’élan avait été ainsi donné au plus haut niveau. Ce fut, pour la direction générale et pour moi-même, un grand moment, d’intense activité. Nombre des acteurs de l’époque sont aux commandes aujourd’hui et continuent de s’inspirer de l’esprit qui avait alors fondé cette grande politique publique.

Autre exemple de mobilisation de fonctionnaires autour d’un grand projet : la « réforme-modernisation » du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, réforme voulue par le ministre Laurent Fabius, dès sa nomination à Bercy après l’échec, fin 1999, d’un précédent projet. Le pilotage de cette nouvelle démarche m’avait été confié en tant que secrétaire général du ministère. Beaucoup de choses devaient être imaginées ou relancées. À commencer par la fonction entièrement nouvelle de secrétaire général qu’il fallait mettre en place (mais ce n’était pas le plus important ni le plus difficile). Ensuite renouer la confiance, celle des syndicats bien sûr mais aussi celle de l’encadrement du ministère, qui n’avait pas démérité. Ensuite, fixer de nouveaux objectifs, lancer des projets nouveaux pour remettre en mouvement le projet d’interlocuteur fiscal unique, améliorer le service rendu aux usagers ou aux contribuables, favoriser le travail commun Direction générale des impôts-Direction générale de la comptabilité publique (DGI-DGCP). Ce travail a été absolument passionnant. J’ai pu m’appuyer sur la collaboration loyale et compétente des directeurs généraux des deux grands réseaux (Impôts, Comptabilité publique), à savoir François Villeroy de Galhau et Jean Bassères. Nous avons pu ainsi concevoir, engager et piloter de grands projets : les expérimentations de l’interlocuteur fiscal unique, les centres d’appel communs, la direction des grandes entreprises et la refonte des systèmes d’information. Tout cela a abouti quelques années plus tard à la création de la direction générale des finances publiques et à la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique. Sans le travail fait à ce moment crucial, la réforme de la fusion des administrations fiscales n’aurait pu déboucher.

D’autres moments encore sont bien présents dans mon souvenir, liés à des épreuves auxquelles tout dirigeant est, un jour ou l’autre, confronté. Des conflits sociaux qu’il faut affronter mais qui doivent aussi pouvoir, dans certains cas, se terminer sur un compromis. Des attaques « ad hominem » dans la presse, cela peut arriver aussi et cela m’est arrivé, auxquelles il est d’autant plus aisé de ne pas répondre que l’on se sent soutenu par ses équipes. Des deuils enfin à la suite de décès de collaborateurs, décès qui nous font, à chaque fois, mesurer l’importance des liens tissés au quotidien dans un service, du haut en bas de la hiérarchie.

 

Quelles sont les qualités du bon chef de service ?

Le chef de service (préfet, directeur d’administration centrale ou d’administration territoriale, chef de poste à l’étranger…) doit être suffisamment expert dans son secteur d’activité pour être légitime. Il doit également aujourd’hui, pour avoir prise sur la réalité administrative, maîtriser très correctement les différents leviers de gestion (RH, budget…). Il doit ainsi être expert et gestionnaire c’est évident. Mais il doit avant tout être un chef ! Qu’est-ce à dire ?

C’est d’abord à lui qu’il revient de « donner du sens », d’orienter, de conduire son équipe. Ce n’est pas, en se cloîtrant 13 ou 14 heures par jour dans son bureau, en corrigeant des lettres et des virgules et en signant des instructions que l’on dirige et motive une équipe. C’est en fixant un cap, des objectifs et des priorités à ses collaborateurs. Pour ce faire, il faut savoir leur « dire des choses » et donner du sens à leur action. Ce qui suppose que le chef n’hésite pas à solliciter les directives de l’autorité supérieure et que, faute d’en recevoir (cela peut arriver…), il n’hésite pas à les « inventer ». Voici la première qualité d’un chef de service.

La deuxième qualité du chef de service, c’est sa capacité à ouvrir son équipe sur l’extérieur et à l’amener à s’interroger sur elle-même. Toute structure est condamnée à l’entropie et au repliement. Une bonne équipe doit pouvoir périodiquement s’interroger sur ses partenaires et ses donneurs d’ordre, mesurer ses risques, ses faiblesses, ses atouts.

La troisième vertu du chef de service, c’est sa capacité à motiver. La mauvaise volonté, la paresse, la nonchalance, sont l’exception. Il faut en revanche mettre à ses collaborateurs en mesure de donner le meilleur d’eux-mêmes. Il n’y a, pour cela, ni miracle ni recettes ! Il faut tout simplement commencer par soi-même, en donnant le bon exemple et en payant de sa personne. Ensuite, encourager, aider et soutenir ses collaborateurs, favoriser le travail en commun et la coopération, censurer les luttes de territoire, (stériles et bureautiques), prohiber les « démarches propriétaires », favoriser les logiques coopératives, le pilotage en mode projet toujours plus efficace que la gestion pyramidale et hiérarchique, et bien entendu encourager la circulation de l’information.

Enfin, il revient au chef de décider et d’assumer. Rien n’est plus démotivant que de travailler sous l’autorité d’un chef qui n’en est pas un qui répugne à décider ou à s’engager, qui élude les difficultés et ses responsabilités. Cela signifie, en bon français, qu’il lui faut savoir dire oui ou savoir dire non ! Il lui appartient enfin d’assumer son devoir d’évaluation collective et individuelle et, le cas échéant, de ne pas tergiverser, s’il faut sanctionner.

 

Propos recueillis par Mattias Guyomar


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