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Jeudi 22 Janvier 2015

2 rapports, 1 idée pour la mutualisation : faire mieux avec moins

La mutualisation est un des grands enjeux de la réforme des communes et des intercommunalités. Les lois du 16 décembre 2010 et du 27 janvier 2014 ont les mêmes objectifs : développer les communautés pour rassembler les services et ainsi faire des économies.

Une étude conjointe de l’Assemblée des communautés de France, de l’Association des directeurs généraux des communautés et de la Caisse des dépôts, sous la direction de Simon Aguillela-Cueco de l’Université Paris 1 expose les pratiques en cours entre communes et intercommunalités. Un rapport de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des finances (IGA-IGF) présenté aujourd'hui par l'Association des maires de France et la ministre de la décentralisation et de la fonction publique brosse le panorama de la mutualisation et formule 28 propositions pour la moderniser.

La politique, facteur principal de la mutualisation

Elle fait apparaître les deux points discriminant des pratiques : le politique et la géographie. En effet, selon l’implication politique d’un service et la concordance entre la couleur politique de la commune et celle de la communauté, les pratiques varient. De même selon la structure géographique et sociale de l’intercommunalité (ville-centre ou modèle polycentrique), les modes de mutualisation varient, même si le rapport conjoint de l’inspection générale de l’administration et celle des finances le conteste.

Pour les services à faible intérêt politique (marchés publics, systèmes d’information ou instruction du droit du sol), la mutualisation fonctionnelle est souvent employée. Les plus forts taux se retrouvent dans les communautés à caractère urbain, qui mutualise fortement avec la ville centre. Les cas de mutualisation avec toutes les communes membres sont beaucoup moins nombreuses, mais font ressortir une préférence pour les services non-politiques.
Les services non-politiques sont mutualisés plus facilement également par les mises à dispositions. Les cas de la mise à disposition partielle ascendante (une commune met à disposition de l’intercommunalité une partie de son service) sont fréquents en matière de voirie ou de culture. De la même manière, les mutualisations entre les communes, les intercommunalités et les centres intercommunaux d’action sociale sont très utilisées.

Les services ayant un intérêt politique (cabinet, direction générale des services ou encore finances) sont mutualisés dans les cas où une coïncidence politique entre la commune et la communauté existe. Le rapport conjoint de l’inspection générale de l’administration et de l’inspection générale des finances propose à cet égard qu’un vice-président à la mutualisation soit systématiquement désigné, comme cela existe déjà, par exemple, à la communauté de commune de Centre Mauges.

Le bilan des mutualisations est contrasté. Si le rapport AdCF-ADGCF-Caisse des dépôts souligne le succès de certaines initiatives tout en relevant que l’évaluation de celles-ci sont à améliorer, le rapport des inspections constate que les mutualisations favorisent une extension de l’offre de services plutôt que de générer des économies.

Le rapport conjoint IGA-IGF reste optimiste sur les économies à attendre des mutualisations. À court terme, les réductions de masse salariale se trouvent dans la disparition des postes de direction, puis, à moyen terme, de la disparition des doublons (d’autant que la suppression d’un poste est un pouvoir discrétionnaire de l’assemblée délibérante). Pour être génératrice d’économies, la mutualisation doit être conçue comme telle. Toutefois, les gains nets sont réduits d’autant par la nécessité d’accorder les différentes rémunérations : en cas de transfert d’une commune vers un EPCI, si les rémunérations au sein de l’EPCI sont plus importantes, les rémunérations des agents communaux mutualisés doivent aussi augmenter.

Incitation financière pour faire des économies et simplification juridique sans déréguler : les pistes du rapport

Des pistes d’améliorations sont proposées par le rapport IGA-IGF : incitations financières à la mutualisation et simplification des modalités d’organisation.
L’incitation financière, proposée par le rapport et annoncée par Marylise Lebranchu ce matin, prendra la forme d’une modulation de la dotation globale de fonctionnement des intercommunalités, dit coefficient d’intégration et de mutualisation (CIM). Il s’appliquera aux comptes d’immobilisation, c’est-à-dire l’investissement, et aux comptes de charge, c’est-à-dire le fonctionnement soit… 84 % des dépenses des EPCI en 2013. Cette assiette s’étend aux comptes principal, annexes et à ceux des syndicats intercommunaux pour inciter également à une mutualisation avec ces personnes morales particulières. Cette incitation financière serait renforcée par une limite au recours aux emprunts se substituant à des schémas de mutualisation économique recherchant des économies.

L’incitation serait également juridique avec une simplification des modalités de simplification. Par exemple, en intégrant dans la transposition des directives sur la commande publique des modalités de mutualisation facilités à cet égard. Par exemple, le recours à la contractualisation interne, entre personnes publiques d’un même bloc intercommunal permettant la création de services communs à partir de 2016 comme l’autorise d’ailleurs le juge de l’Union européenne. La mise à disposition de plein droit des agents à l’EPCI pendant un an et la suppression de l’avis de la commission administrative paritaire, également à compter de 2016, remplirait le volet « ressources humaines » de cette ambition de simplification. Cette simplification n’est toutefois pas une dérégulation : le recours au dialogue social et la création de CAP communes font partie des conditions posées par le rapport IGA-IGF.

Synthétisant le bilan de la mutualisation et proposant un avenir concret, les deux rapports mettent en place les conditions de réussite de la mutualisation : la définir comme un outil d’amélioration du service public, mais aussi comme un outil de rationalisation financière. Faire mieux… en dépensant moins !

Aller plus loin :

Rapport de l'IGA et de l'IGF

Rapport AdCF-ADGCF-Caisse des dépôts

 

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